Digipöörde määratlemine: ekspertintervjuude tulemused

Noella Edelmannb, Danube University Krems, Austria

Keywords:

Digital transformation Digitization Digitalization; Digital government Expert interviews Grounded theory

Mergel, I., Edelmann, N., & Haug, N. (2019). Defining Digital Transformation: Results from Expert Interviews. Government Information Quarterly, 36, Article ID: 101385. https://doi.org/10.1016/j.giq.2019.06.002

Sisukokkuvõte

Avalikust sektorist väljaspool toimuvad digipöörde protsessid kujundavad ümber kodanike ootusi riigi võimekusele pakkuda kõrge lisandväärtusega ja reaalajas digiteenuseid. Vastuseks muutuvatele ootustele ning rahvusvaheliste ja üleeuroopaliste kokkulepete ajel kohandavad valitsused oma tegutsemisviise, et parandada avalike teenuste osutamist, suurendada tõhusust ja tulemuslikkust ning saavutada selliseid eesmärke nagu suurem läbipaistvus, koostalitlusvõime ja kodanike rahulolu.

Siiski, peale konsultatsiooniraportite, on vähe süstemaatilist teadmist selle kohta, kuidas avaliku sektori juhid ja ametnikud ise oma igapäevases praktikas digipööret määratlevad, kuidas nad digipöörde projekte ellu viivad ning milliseid tulemusi nad ootavad. Käesolev uuring pakub ekspertintervjuudele tugineva empiirilise digipöörde määratluse ning arendab kontseptuaalse raamistiku, mis käsitleb digipöörde põhjuseid, elluviimise protsesse ja oodatavaid tulemusi avalikus sektoris.

1. SISSEJUHATUS

Digipöörde lähenemised väljaspool avalikku sektorit kujundavad ümber kodanike ootusi avaliku halduse suutlikkusele pakkuda kõrge lisandväärtusega ja reaalajas digiteenuseid. Üleeuroopaliste ja rahvusvaheliste kokkulepete, näiteks Euroopa komisjoni algatatud „Tallinna e-valitsemise deklaratsiooni“ (2017) ajel muudavad valitsused oma toimimisviise, et parandada teenuste osutamist, suurendada tõhusust ja tulemuslikkust ning saavutada eesmärke nagu läbipaistvuse, koostalitlusvõime ja kodanike rahulolu kasv.

Digipööre avalikus sektoris tähendab uusi tööviise huvirühmadega, uusi teenuste osutamise raamistikke ning uusi suhtemustreid (European Commission, 2013). Kuid lisaks konsultatsiooniraportitele (nt Deloitte’i raport Eggers & Bellman, 2015) on vähe süstemaatilist empiirilist teadmist selle kohta, kuidas avaliku halduse asutused oma igapäevapraktikas digipööret määratlevad, kuidas nad digipöörde projekte ellu viivad ning milliseid tulemusi nad ootavad. Tegelikkuses kasutatakse mõisteid digiteerimine, digitaliseerimine ja digipööre kirjanduses sageli läbisegi.

Artikli eesmärk on välja selgitada, millise tähenduse omistavad avaliku sektori juhid ja ametnikud mõistele digipööre, ning anda ülevaade nende praktilistest kogemustest. Esialgne eeldus oli, et leitakse eristus traditsioonilise analoogprotsessidelt digitaalsele ülemineku ja terviklikuma, transformatiivse digivalitsemise lähenemise vahel. Digivalitsemise kirjanduse põhjal koostati poolstruktureeritud intervjuukava. Ajavahemikus jaanuar–mai 2018 viidi läbi 40 ekspertintervjuud digipöörde projektidega seotud spetsialistidega. Intervjueeritavate hulka kuulusid riigi-, piirkondliku ja kohaliku tasandi avaliku sektori juhid, IT-teenuse pakkujad ja valitsusele töötavad asutused, konsultatsiooniettevõtete poolavalikud töötajad ning ka Euroopa Komisjoni esindaja. Intervjuud käsitlesid eeldusi, sisemisi muutusi ja oodatavaid tulemusi.

Digipöörde uurimiseks kasutati tõlgenduslikku (interpretatiivset), mitte ettekirjutuslikku lähenemist (Miles, Huberman, & Saldana, 2013; Ospina, Esteve, & Lee, 2018). Tõlgenduslik ehk naturalistlik lähenemine keskendub uuritavate nähtuste kvalitatiivsetele omadustele, protsessidele ja tähendustele nende loomulikus keskkonnas. See võimaldab esitada rikkaliku narratiivi osalejate reaalsusetajust ning pakkuda kontseptuaalseid järeldusi, mitte taandada „reaalsusi mõnele üksikule muutujale“ (Rynes & Gephart Jr., 2004, lk 455). Esialgse uurimusliku kontseptuaalse raamistiku kujundamisel (Schwartz-Shea & Yanow, 2013) analüüsiti ekspertide määratlusi nelja põhiküsimuse alusel, mis lähtusid Glaserist ja Straussist (1967):

· Millised on avaliku sektori põhjused digipöördeks avalike teenuste osutamisel?

· Mida avaliku sektori asutused digitaalselt muudavad?

· Kuidas nad digipööret ellu viivad?

· Milliste eesmärkide nimel nad transformeeruvad?

Mitme kodeerimisvooru ja põhjaliku analüüsi tulemusel selgus, et kõigil valitsemistasanditel on digipöörde surve peamiselt väline, mitte sisemine. Eelkõige tuleneb see muutustest organisatsioonide keskkonnas, tehnoloogilises arengus ning huvirühmade ootustes. Riikliku ja piirkondliku tasandi eksperdid rõhutasid tehnoloogiliste muutuste ja erasektori surve rolli, samas kui kohaliku tasandi juhid pidasid kodanike ootusi eriti oluliseks. Kodanikud, ettevõtted ja poliitikud kogevad tehnoloogilisi muutusi oma igapäevaelus ning eeldavad, et avalik haldus kohandub ning pakub võrreldava tasemega digiteenuseid.

Enamik intervjueeritud eksperte leidis, et digipööre toimub uute tehnoloogiate kasutuselevõtu kaudu, keskendudes protsesside, suhete ja teenuste parendamisele. Muutub nii avaliku halduse ja kodanike kui digiteenuste kasutajate vaheline suhe kui ka organisatsioonisisene koostöö ja töökorraldus.

Artikkel esitab esmalt digipöörde teoreetilise tausta, seejärel kirjeldab andmete kogumise ja analüüsi etappe. Induktiivse analüüsi tulemusel tuletatakse peamised järeldused ning arutletakse nende üle olemasoleva kirjanduse kontekstis. Töö lõpeb tulemuste sünteesiga ning ettepanekutega, mida saab tulevastes kvantitatiivsetes uuringutes empiiriliselt testida.

2. TAUST

Digipööre on sageli käsitletud kui moesõna, mis viitab digivalitsemise ulatuse ja suuna muutusele. Kui praktikute eesmärk on rakendada terviklikku lähenemist digivalitsemisele, mis ulatub kaugemale olemasolevate analoogprotsesside lihtsast digiteerimisest, siis teadlased püüavad mõista, kuidas ja miks need reformid õnnestuvad või ebaõnnestuvad. Digiteerimispüüdlused on kahtlemata olulised, aidates avaliku sektori asutustel muutuda oma protsessides ja väljundites tõhusamaks ning tulemuslikumaks (vt nt Alford & O'Flynn, 2009), kuid üha selgem on vajadus mitte keskenduda üksnes tehnoloogiale.

Olemasoleva e-valitsemise kirjanduse analüüs, mille viisid läbi Meijer ja Bekkers (2015), näitab, et tehnoloogiakasutuse käsitlemine avalikus sektoris aitab selgitada, mis on e-valitsemine, keskendudes süsteemidele tervikuna ning järkjärgulistele muutustele „objektiivse teadmise“ või „indikaatorite“ kaudu (lk 241). Autorite hinnangul jääb aga puudu arusaam sotsiaalsetest konstruktsioonidest, üksikute osalejate käitumisest, hoiakutest ja tunnetusest ning transformatiivsest muutusest. Nad rõhutavad vajadust uurida, „kuidas üksikisikud valitsemist transformeerivad“ (lk 243) ning „kuidas uued tehnoloogiad muudavad meie sotsiaalset arusaama valitsemisest“ (lk 243). Selline lähenemine aitab paremini mõista, kuidas individuaalne käitumine mõjutab süsteemi, mille osa see on; kuidas see mõjutab muutusi; ning kuidas üksikisikute huvid, väärtused, positsioonid ning kohalikud ja institutsionaalsed kontekstid on seotud avaliku halduse arengute ja muutustega.

Seetõttu tuleb digipööret käsitleda kogu asutuse perspektiivist. See tähendab arusaama, et IT ei ole pelgalt muutuste toetamise vahend. Pigem eeldab digipööre avalikus sektoris fundamentaalseid muutusi protsessides, inimestes, poliitikates ja eeskätt juhtimises. Alles nende elementide kooskõlaline ümberkujundamine võimaldab rääkida tegelikust digipöördest, mitte üksnes tehnoloogilisest uuendusest.

2.1. Digipöörde teoreetiline raamistik

Digipöördega seotud muutusprotsesside kirjandus on suhteliselt killustunud: enamasti kasutatakse omavahel läbisegi mõisteid nagu e-valitsemine, digivalitsemine või transformatiivne valitsemine, hägustades nende lähenemiste tähenduslikke erinevusi. Samas on need kontseptsioonid omavahel seotud ning neil on ühine alus: uuritakse, kuidas avalik sektor kasutab IKT-lahendusi teenuste osutamise parandamiseks, organisatsiooniprotsesside ja -kultuuri muutmiseks ning väärtuse loomiseks.

Jane E. Fountain tehnoloogia rakendumise raamistik (Technology Enactment Framework)

Fountain’i (2004) institutsionaalne lähenemine analüüsib tehnoloogia mõju organisatsioonidele. Ta eristab:

Objektiivset tehnoloogiat – tehnoloogilisi innovatsioone kui selliseid (nt internet, platvormid, infosüsteemid).
Rakendatud (enacted) tehnoloogiat – viisi, kuidas organisatsiooni liikmed tehnoloogiat tajuvad, kujundavad ja kasutavad.

Tehnoloogia kasutus ei ole neutraalne ega automaatne; seda piiravad ja kujundavad institutsionaalsed struktuurid (normid, reeglid, võimusuhted). Samal ajal mõjutab rakendatud tehnoloogia ka organisatsiooni ennast. Seega ei määra tehnoloogia muutust iseenesest – määravaks saab see, kuidas asutuse inimesed seda mõtestavad ja praktikasse viivad. Digipööre sõltub organisatsioonilisest kontekstist ja sotsiaalsetest konstruktsioonidest.

Patrick Dunleavy jt „Digital Era Governance“ lähenemine

Dunleavy, Margetts, Bastow ja Tinkler (2006) töötasid välja „Digital Era Governance“ (DEG) lähenemise, mis käsitleb tehnoloogia võimaldatud organisatsioonimuutusi uue avaliku halduse (New Public Management) paradigma kontekstis.

Nende keskne tees on selge:

tehnoloogia iseenesest ei muuda organisatsioone; muutuse toob kaasa see, kuidas organisatsioonid tehnoloogiat kasutavad ning kuidas see ümber kujundab tööpraktikaid.

DEG-lähenemine rõhutab:

· organisatsiooniliste struktuuride ümberkujundamist,

· organisatsioonikultuuri muutust,

· info käsitlemise uute mustrite teket ühiskonnas,

· kasvavaid ootusi valitsusteenuste kvaliteedile ja kättesaadavusele.

Erinevalt pelgalt tehnoloogilisest käsitlusest vaatleb DEG digipööret kui laiemat haldus- ja ühiskonnamuutust.

Süntees digipöörde mõistmiseks

Mõlemad raamistikud viitavad, et digipööre avalikus sektoris:

1. Ei ole üksnes tehnoloogiline moderniseerimine.

2. On sügavalt seotud institutsionaalse konteksti ja organisatsioonikultuuriga.

3. Sõltub juhtimisest, tööpraktikatest ja väärtusloome loogikast.

4. Muudab suhteid kodanike, asutuste ja teiste huvirühmade vahel.

Seega tuleb digipööret käsitleda kui terviklikku organisatsioonilist transformatsiooni, kus tehnoloogia on võimaldaja, kuid mitte muutuse autonoomne allikas.

2.2. Digipöörde elemendid

Digipöörde mõistet, mis pärineb erasektorist, seostatakse peamiselt vajadusega kasutada uusi tehnoloogiaid, et püsida konkurentsivõimelisena internetiajastul, kus teenuseid ja tooteid pakutakse nii veebis kui ka väljaspool veebi. Veebipõhist teenuse ümberkujundamist nähakse võimalusena parandada teenuste kohandatavust ja automatiseeritust standardiseerimise kaudu (vt nt Andal-Ancion, Cartwright, & Yip, 2003). Teised autorid määratlevad digipööret kui ärimudelite ümberkujundamist vastavalt klientide vajadustele uute tehnoloogiate abil (Berman, 2012).

2.2.1. Tehnoloogia kasutamine teenuste osutamise ümberkujundamiseks

Digipöörde tulemusena muutuvad teenuste osutamise viisid ning tekivad uued otsesuhtluse vormid klientidega, näiteks sotsiaalmeedia kaudu, et kohandada tooteid ja teenuseid muutuvate vajadustega. Seda võib näha platvormimajanduse kujunemises, kus ärimudeli keskmes on keskkonna loomine väliste tootjate ja tarbijate vaheliseks suhtluseks ehk väärtus luuakse inimeste ühendamise kaudu. Digipööre avaldub ka nutikate toodete levikus, mis võimaldavad reaalajas jälgimist ja uuendamist, ning teenustes, mis muudavad tootmisprotsesse ja kliendisuhteid (nt sõidukite tarkvarauuendused sarnaselt nutitelefonidele, vt Porter & Heppelmann, 2015). Erasektoris viib digipööre oma kõige täielikumal kujul täiesti uute ärimudelite tekkimiseni, mis võivad senised teenuste osutamise viisid asendada. Näiteks pakutakse taksoteenuseid üha enam platvormide kaudu, kus mittekutselised juhid pakuvad teenust mobiilirakenduste abil. See näitab, et traditsioonilised teenusekanalid ja teenuseosutajad võivad digipöörde käigus asenduda. Digipööret nähakse seetõttu võimalusena võita uusi turuosi, siseneda uutele turgudele, kaasata uusi kliente ning loobuda neist, kes ei panusta majanduslikku tulemuslikkusse.

Avaliku sektori kirjanduses on teenuste osutamise muutusi käsitletud peamiselt e-valitsemise mõiste kaudu. Üldiselt ei keskenduta uute ärimudelite loomisele, vaid pigem teenuste tõhusamaks ja kodanikele kättesaadavamaks muutmisele (Meijer & Bekkers, 2015). E-valitsemise kontseptsiooni on viimase kahekümne aasta jooksul põhjalikult uuritud ning sellele on antud palju erinevaid määratlusi. Rooks, Matzat, and Sadowski (2017) eristavad laia ja kitsast määratlust. Lai määratlus keskendub interneti ja IKT kasutamisele valitsuse informatsiooni pakkumiseks kodanikele, kitsam määratlus aga rõhutab IKT kasutamist teenuste osutamiseks. Mõned käsitlused toovad esile ka kodanike kaasamise IKT vahendusel (Ma & Zheng, 2017; Reddick, 2011).

E-valitsemise transformatiivne mõju organisatsioonidele ja nende keskkonnale on siiski vaieldav. Peamised kasud on seotud teenuste osutamise paranemisega ning sellest tuleneva valitsemise tõhususe kasvuga (nt Cordella & Tempini, 2015; Linders, Liao, & Wang, 2018; Siddiquee, 2016). E-valitsemise arenguetappide mudelid väidavad, et hilisemates etappides liiguvad asutused fookusega valitsusest väljapoole ning hakkavad arvestama huvirühmadele tekkiva väärtusega (Bretschneider & Mergel, 2011).

Kirjandus näitab, et e-valitsemise uurimine keskendub peamiselt muutustele valitsuse sees ning need muutused puudutavad eelkõige teenuste üleviimist offline-keskkonnast veebikeskkonda, ilma et teenuste eesmärke või stiili põhjalikult ümber hinnataks. Samuti keskendutakse sageli tehnoloogiliste uuenduste kasutamisele, eriti internetipõhistele teenustele. Need probleemid ei ole uued: Janowski (2015) järeldab, et e-valitsemine põhjustab peamiselt organisatsioonisiseseid muutusi, samas kui e-haldus ja poliitikapõhine elektrooniline haldus muudavad ka väliseid suhteid. Meijer ja Bekkers (2015) kritiseerivad, et e-valitsemise uurimine keskendub peamiselt tehnoloogiast lähtuvatele järkjärgulistele muutustele, ning Tassabehji, Hackney, ja Popovic (2016) väidavad koguni, et e-valitsemine on uue avaliku halduse pärand, sest selle peamine eesmärk on teenuste osutamise tõhususe suurendamine. Nende hinnangul põhjustavad radikaalsemad muutused institutsioonilisi muutuseid, mida tehnoloogia võimaldab.

2.2.2. Tehnoloogia kasutamine organisatsioonikultuuri ja kodanikega suhtluse ümberkujundamiseks

Digipööret käsitletakse sageli paradigma muutusena ja mõnikord isegi tehnoloogilise revolutsioonina (Perez, 2010). Avaliku sektori välised tehnoloogilised arengud muudavad kodanike ootusi riigi suutlikkusele pakkuda kõrge lisandväärtusega digiteenuseid. Samas peetakse digipööret eelkõige organisatsioonisiseseks kultuuriliseks muutuseks ning kirjandus ei anna veel piisavalt juhiseid, kuidas sellist transformatsiooni juhtida.

Avaliku sektori asutused mõistavad samal ajal vajadust parandada teenuste osutamist ja suurendada tõhusust, et saavutada eesmärke nagu läbipaistvus, usaldusväärsus ja kodanike kaasatus (Luna-Reyes & Gil-Garcia, 2014; Nograsek & Vintar, 2014). Digitaalsete töövahendite kasutamine muudab töökorraldust, suhtlust ja teenuste pakkumist, kuid võib mõjutada ka organisatsiooni struktuuri ja kultuuri ning võimaldada kodanike ja partnerite kaasamist avalike teenuste kaasloome ja kaaspakkumise protsessides (Bretschneider & Mergel, 2011; Mergel, Schweik, & Fountain, 2009; Sivarajah, Irani, & Weerakkody, 2015).

Kodanike ja teiste huvirühmadega suhtluse muutusi käsitletakse e-valitsemise kirjanduses. Meijer (2015) märgib, et e-valitsuse rakendamisel muutub kodaniku roll aktiivsemaks – kodanikke käsitletakse teenuste kaastootjatena, mitte üksnes tarbijatena. Luna-Reyes (2017) analüüsib, kuidas tehnoloogia võimaldab ulatuslikku kodanike osalust, näiteks e-petitsiooniplatvormide ja sotsiaalmeedia kaudu. Teised uuringud käsitlevad e-valitsuse mõju demokraatiale ja esindusdemokraatiale (nt D'agostino, Schwester, Carrizales, & Melitski, 2011; Dawes, 2008; Lee, Chang, & Berry, 2011).

2.2.3. Väärtusloome kui digipöörde tulemus

Berman (2012:6) märgib, et digipööre toob kaasa paradigma muutuse, mida iseloomustab tihe kaasatus ja koostöö tarbijate ja organisatsioonide vahel kogu väärtusahela ulatuses: kaasdisain, kaasloomine, kaastootmine, kaasreklaam, kaaslevitamine ja kaasrahastamine.

Haldusprotsesside kontekstis võimaldavad IKT-lahendused parandada näiteks osakondade vahelist koordineerimist (Cordella and Tempini (2015). Nograsek and Vintar (2014) leiavad samuti, et IKT võib põhjustada muutusi mitmel tasandil, sealhulgas organisatsioonikultuuris ja -struktuuris nii organisatsiooni sees kui ka organisatsioonide vahel. Bannister and Connolly (2014) märgivad, et IKT kasutuselevõtt muudab ka avaliku sektori alusväärtusi. Cordella and Paletti (2018) rõhutavad, et IKT loob uusi võimalusi kaasloomeks ning kodanike ja huvirühmade osalemiseks väärtuse loomisel.

Avalikus sektoris on sellise radikaalse teenuste ümberkujundamise esimesi ilminguid juba näha: üleminek paberipõhiselt digihaldusele on toimunud mitmes etapis, mida on sageli mõjutanud poliitikamuutused ja haldusreformide ideoloogilised lained (Bretschneider & Mergel, 2011). Enamik pingutusi on siiski üleminekulised – offline-haldustoimingud viiakse 1:1 üle digiteenusteks, ilma et teenuse olemust või aluseks olevaid protsesse ümber kujundataks. Seetõttu kasutatakse kirjanduses sageli läbisegi mõisteid digiteerimine (vormide allalaadimine), digitaliseerimine (vormide täitmine veebis) ja digipööre (teenuste täielik veebipõhine osutamine), kusjuures keskendutakse enamasti kahele esimesele tasandile.

Kirjanduse põhjal on selge, et digipööre ei ole veel selgelt defineeritud mõiste. Olemasolevad uuringud keskenduvad pigem e-valitsemisele, e-haldamisele, digivalitsemisele või transformatiivsele valitsemisele ning tuginevad sageli varasematele e-valitsemise määratlustele (nt ÜRO määratlused, United Nations Division for Public Economic and Public Administration, 2001). Mõned autorid on mõisteid ümber mõtestanud, näiteks Janowski (2015) neljaetapilise mudeli kaudu, või käsitlenud transformatiivset valitsemist laiemana kui e-valitsemine (Bannister and Connolly (2011)).

Kuna digipööre ei ole kirjanduses selgelt määratletud, otsustati käesolevas uurimuses esmalt empiiriliselt analüüsida uusi ja kujunevaid arusaamu digipöördest, mitte tuletada uut määratlust üksnes kirjanduse põhjal. See lähenemine vastab kriitikale, mille kohaselt e-valitsemise mudelite prognoosid ei vasta sageli empiirilistele tulemustele, sest mõistete määratlused ei ole piisavalt empiiriliselt põhjendatud (Coursey and Norris (2008)). Uurimise eesmärk on mõista, millised on avaliku sektori ametnike ootused digipöörde projektide elluviimisel ning milliseid tulemusi nad ootavad.

Uurimisküsimused on järgmised:

· Kuidas avaliku halduse ametnikud tõlgendavad digipöörde mõistet?

· Kuidas digipöörde reform käivitatakse ja ellu viiakse?

· Milline on nende arusaam digipöörde oodatavatest tulemustest?

2.3. Metoodika

Uurimisküsimused kujundati eesmärgiga käsitleda uuritavat nähtust avatult ning mõista, kuidas avaliku halduse ametnikud oma töökeskkonna kontekstis kirjeldavad digipöördega seotud lähenemisi, kuidas nad mõistet tõlgendavad ning kuidas nad selle elluviimist oma praktiliste kogemuste kaudu mõtestavad (Saldaña, 2014). Seetõttu lähtuti tõlgenduslikust (interpretatiivsest) uurimispositsioonist, mille eesmärk on mõista nende arusaamu, lähenemisviise ja tegevusi digipöörde valdkonnas (Miles et al., 2013).

Gephart (viidatud Rynes & Gephart Jr., 2004) rõhutab, et tõlgendusliku lähenemise eesmärk ei ole „tõe avastamine“ (lk 456), vaid sotsiaalsete tegutsejate poolt oma igapäevases keskkonnas kasutatavate tähenduste ja kontseptsioonide mõistmine ning selgitamine, kuidas erinevad isikud või rühmad omistavad samadele nähtustele erinevaid tähendusi. Tõlgendusliku uurimise eesmärk on leida, kirjeldada ja tõlgendada tähendusi, mida inimesed reaalses kontekstis loovad ja kasutavad, mitte toota kvantitatiivseid fakte hüpoteeside testimiseks.

Interpretivistlikke lähenemisi on mitmeid; sagedamini kasutatavad on fenomenoloogia, diskursusanalüüs ja põhjendatud teooria (grounded theory) (Starks & Brown Trinidad, 2007).

· Diskursusanalüüs keskendub sotsiaalse suhtluse ja selle konteksti uurimisele. Seda kasutatakse sotsiaalteadustes, organisatsiooniuuringutes, poliitikateaduses (Alvesson & Karreman, 2000) ning avaliku halduse uuringutes (McSwite, 1997). Diskursusanalüüs aitab kirjeldada, tõlgendada ja selgitada suhteid ning sotsiaalseid praktikaid – nii inimestevahelisi suhteid kui ka laiemat majanduslikku ja organisatsioonilist konteksti – analüüsides keelt ja loomulikku kõnet (Potter, 1998).

· Fenomenoloogia kasutab detailseid kirjeldusi ja kogemusliku reaalsuse süvaanalüüsi, et mõista, kuidas tähendused kujunevad kehastunud tajukogemuse kaudu ning kuidas need aitavad kaasa elatud kogemuste sügavamale mõistmisele (Starks & Brown Trinidad, 2007).

· Põhjendatud teooria (grounded theory) eesmärk on arendada seletav teooria sotsiaalsetest põhiprotsessidest nende loomulikus keskkonnas (Glaser & Strauss, 1967). See lähenemine uurib sotsiaalseid protsesse – põhjuseid, kontekste, tingimuslikkust, tagajärgi ja seoseid –, et mõista mustreid ja suhteid nende elementide vahel.

Kuna käesoleva uurimuse eesmärk on analüüsida kontseptsioone ja sotsiaalseid protsesse, tuginedes ekspertide (st nähtust erinevates tingimustes kogevate isikute) esitatud andmetele, valiti metodoloogiliseks raamistikuks põhjendatud teooria. Selle abil uuriti digipöörde eri dimensioone ning püüti andmepõhiselt esile tuua mustreid ja seoseid, mis aitavad mõista, kuidas avaliku sektori ametnikud digipööret tajuvad ja ellu viivad.

2.4. Informatsiooni kogumise viis

Uurimismeetodina valiti ekspertintervjuud, et koguda andmeid otse neilt, kes on digipöörde protsessidega vahetult seotud, omavad laiapõhjalist ülevaadet valitsuse otsustest ning süvitsi minevat teadmist rakenduspraktikatest.

Bogner, Littig, and Menz (2009) määratlevad eksperdi kui isiku, kellel on oma valdkonnas tehniline, protsessiline ja interpretatiivne teadmine. Ekspertidel ei ole üksnes süstematiseeritud teoreetiline teadmus, vaid ka sügav kogemuslik teadmine, mis tuleneb nende tegevusest, vastutusest ja rollist organisatsiooni kindlas funktsionaalses positsioonis.

Sarnaselt käsitlevad Meuser and Nagel (1991) eksperti kui isikut, kes vastutab teatud kontseptsiooni, selle rakendamise või probleemilahenduse eest; kellel on asjakohane faktiline teadmus, koond- või spetsiifiline teadmine protsessidest, rühmakäitumisest ja strateegilistest otsustest ning sageli ka privileegitud ligipääs informatsioonile. Selline teadmus on tihti implitsiitne ja raskesti sõnastatav. Seetõttu eeldab selle esiletoomine spetsiifilist intervjueerimisviisi, mis võimaldab süvitsi minna ekspertide kogemustesse ja arusaamadesse.

Ekspertintervjuude kasutamisel ei olnud uurimuse fookuses intervjueeritavate isiklikud elulood. Tähelepanu keskendus nende vaatepunktidele ning nende rollile laiema institutsionaalse konteksti esindajatena – näiteks asutuse või valitsemistasandi esindajatena –, kellel on otsustusprotsessidele ja võtmeisikutele ligipääs ning ülevaade digipöörde kujunemisest ja elluviimisest.

2.5. Juhtumivalik

Tõenäosusvalim ei ole kvalitatiivses uurimistöös sobiv, kuna eesmärk ei ole hinnata nähtuste esinemissagedust üldpopulatsioonis ega saavutada statistilist representatiivsust. Selle asemel tuleb valida osalejad, kes peegeldavad uuritava populatsiooni olulisi tunnuseid, vastavad kindlatele kriteeriumidele või täidavad spetsiifilisi rolle (Ritchie, Lewis, Nicholls, & Ormston, 2013). Selline lähenemine võimaldab uuritavat teemat põhjalikult analüüsida ja mõista. Valikukriteeriumid võivad olla sotsiaaldemograafilised, kuid sagedamini on need seotud kogemuste, käitumismustrite või ametipositsioonidega.

Seda lähenemist nimetatakse eesmärgipäraseks valimiks (purposive sampling), mille puhul valitakse osalejad teadlikult, lähtudes nende sobivusest uurimisküsimuste seisukohalt. Valikukriteeriumid määratakse uurimuse kavandamise varases etapis ning neid mõjutavad uurimuse põhieesmärgid, olemasolevad teadmised ja teooriad, hüpoteesid ning võimalikud teadmislüngad. Nagu Ritchie et al. (2013) rõhutavad, tähendab „eesmärgipärane“ valik teadlikke otsuseid, kuid see ei tähenda kallutatust.

Metodoloogilise täpsuse ja ranguse tagamiseks määratleti valim selle alusel, kuivõrd osalejad suudavad esindada uurimuse seisukohalt olulisi tunnuseid. Esmalt tuvastati need, kes on uurimisküsimusele kõige lähemal ja suudavad pakkuda kõige rikkalikumat ning asjakohasemat teavet. Uurijad keskendusid avaliku sektori organisatsioonide võtmeisikutele, kes on otseselt seotud digipöörde projektidega ning kogevad uuritavat nähtust oma igapäevases töös. Selline juhtumivaliku strateegia võimaldas koguda andmeid, mis aitavad tuvastada digipöörde kontseptsiooni erinevaid kategooriaid ja dimensioone ning kirjeldada nendevahelisi erinevusi (Ragin, 2009).

Ekspertide valikukriteeriumid

Ekspertide valikul lähtuti nende riiklikult tunnustatud rollist avaliku sektori digipöörde valdkonnas. Valitud isikud:

· omasid kõrgetasemelist ülevaadet digipöörde arengusuundadest oma riigis,

· olid avalikult esinenud digipöörde strateegiliste suundade teemal,

· omasid eriteadmisi ja praktilist kogemust oma ametipositsiooni kaudu (nt riigi CIO, mitut riiki hõlmav ekspert, digistrateegiate või -agenda kujundaja).

Uurimisrühm leppis kokku, et eksperdid võivad pärineda erinevatelt valitsemistasanditelt (riiklik, regionaalne, kohalik) või organisatsioonidest, mis on seotud avaliku sektori digipöördega (nt riigile kuuluvad asutused, IT-teenuse pakkujad, konsultatsiooniettevõtted).

Valimi suurus ja laiendamine

Ekspertintervjuudel põhineva uurimuse kvaliteet sõltub nii intervjueeritavate arvust kui ka nende pädevusest. Glaser and Strauss (1967) soovitavad vähemalt kümmet intervjuud, et analüüsida mustreid ja erinevusi; Saldaña (2013) soovitab 20–30 intervjuud süvitsi mõistmise saavutamiseks.

Kuna algselt koostatud valim oli suhteliselt väike, kasutati lumepalli- ehk ahelvalimi meetodit (snowball / chain sampling), mille puhul juba intervjueeritud eksperdid soovitavad teisi sobivaid kandidaate. See meetod on eriti kasulik hajutatud või väikeste populatsioonide puhul ning siis, kui valikukriteeriumid ei ole laialdaselt nähtavad (Biernacki & Waldorf, 1981). Uurijad alustasid oma riikides tuntud ekspertidest ning laiendasid valimit soovituste kaudu.

Valimi koosseis

Kokku intervjueeriti 40 eksperti 12 riigist. Enamik osalejaid pärines:

· Itaaliast (8),

· Hispaaniast (6),

· Taanist (5),

· Austriast (5),

· Saksamaalt (5),

· Prantsusmaalt (5).

Lisaks kaasati üksikud eksperdid Eestist, Belgiast, Ameerika Ühendriikidest, Iisraelist ja Kreekast ning Euroopa Komisjonist, tuginedes intervjueeritavate soovitustele.

Selline juhtumivalik võimaldas hõlmata erinevaid haldus- ja institutsionaalseid kontekste ning pakkus mitmekesist vaadet digipöörde tähendusele ja elluviimisele avalikus sektoris.

Table 1. Expert interviews by type of organization and country.

Type of organization	Country
Type of organization	DK	ES	IT	AT	DE	EE	BE	FR	US	EC	IS	GR	∑
Government
Supranational										1			1
National	3	2	1	3	4	1		2				1	17
Regional		2	1	1				2					6
Municipal		1	2	1							1		5
Related sectors
NGO/NPO			1					1					2
Consultancy		1	1		1				1				4
Government-owned enterprise			1										1
Private sector	2		1				1						4
# of interviews by country	5	6	8	5	5	1	1	5	1	1	1	1
# of interviews													∑40

40 eksperdist 29 töötasid avalikus sektoris (alates riiklikust kuni kohaliku tasandini), sealhulgas üks üleriigilise tasandi esindaja Euroopa Komisjonist. Kuus eksperti pärinesid seotud valdkondadest: neli konsultatsiooniettevõtetest, mis nõustavad spetsiaalselt valitsusi, ning kaks mittetulundusühingutest.

Lisaks intervjueeriti viit erasektori eksperti, kellest üks töötas riigi juhitud äriühingus. Need organisatsioonid on spetsialiseerunud avaliku sektori teenuste toetamisele või pakkumisele (nt Itaalias) või on olnud varem avalikud, kuid seejärel erastatud (nt Taanis). Kuigi need vastajad pärinesid formaalselt erasektorist, täidavad nad avaliku sektori digipöördes keskset rolli, tegutsedes peamiste IT-teenuse pakkujate või riigile kuuluvate äriühingutena. Neid võib käsitleda kvaasivalitsemise osalistena, kuna nad nõustavad avaliku halduse asutusi poliitikate kujundamisel ja rakendamisel. Seetõttu peeti nende panust uurimisteemasse asjakohaseks ja väärtuslikuks.

Ekspertide rollide jaotusest nende organisatsioonides (vt tabel 2) nähtub, et valdav enamus (37) töötas kõrgematel või juhtivatel ametipositsioonidel, sealhulgas volinikud, direktorid (sh tegevjuhid ja CIOd), osakonnajuhatajad, valitsuse nõunikud, linnapead ja juhid. See tagas ligipääsu strateegilisele otsustustasandile ning ülevaate digipöörde kujundamisest ja elluviimisest.

Empty Cell	Government				Related sectors		Private		∑
Empty Cell	EC (n = 1)	Nat. Gov. (n = 17)	Reg. Gov. (n = 6)	Mun. Gov. (n = 5)	NGO NPO (n = 2)	Consultancy (n = 4)	Gov.-owned enterprise (n = 1)	Private orgs (n = 4)	∑
Roles
Commissioner councilor	1	1							2
Director/CEO/CIO		7	1	2	2	3		1	16
Mayor or deputy mayor				2					2
Advisor		4	1			1			6
Head of department/IT department		3	1					2	6
Manager		1	2				1	1	5
Officer		1	1	1					3
Empty Cell									∑40

Oma rolli ja pädevust kirjeldades tõi 24 eksperti esile otsese osaluse konkreetsetes digipöörde projektides. Nende tegevus hõlmas:

· rakendamist,

· strateegiate väljatöötamist,

· poliitikate kujundamist digipöörde kontekstis.

Näiteks osalesid eksperdid riiklike projektide ja eksperimentide strateegilises koordineerimises ja arendamises Itaalias, Austrias või Eestis, samuti kohaliku tasandi algatustes, nagu Milano või Viini digitaalarengukavad. Teised eksperdid kirjeldasid oma rolli poliitikate väljatöötamisel riiklikul tasandil (nt Hispaanias) või üleriigilisel tasandil Euroopa Komisjonis.

Konsultandid ning mittetulundusorganisatsioonide eksperdid märkisid, et nende roll seisneb sageli poliitikate väljatöötamise toetamises või avaliku sektori projektide rakendamise nõustamises.

Tabel 3 annab ülevaate ekspertide osalusest digipöörde projektides ning nende panuse laadist (strateegiline, poliitikakujunduslik või rakenduslik).

Empty Cell	Government					Related sectors		Private sector	∑
Empty Cell	EC	Nat. Gov.	Reg. Gov.	Mun. Gov.	Gov.-owned enterprise	NGO NPO	Consultancy	Private Orgs	∑
Strategy development		3	2	2	1				8
Policy development	1	1	1				1		4
Implementation		2	1	1			1	3	8
Project involvement		3				1			4
Empty Cell									∑24

2.6. Informatsiooni kogumine

Ekspertintervjuud viidi läbi kolmel viisil: silmast silma, veebipõhiste videolahenduste (nt Skype) kaudu ning telefoni teel. Kõiki neid viise iseloomustas sünkroonne suhtlus ning need on laialdaselt aktsepteeritud meetodid eri teadusvaldkondades (Hanna, 2012; Rowley, 2012).

Silmast silma intervjuude eelis seisneb võimaluses tajuda ja tõlgendada sotsiaalseid vihjeid (nt kehakeel, miimika), mis võivad osaliselt kaduma minna veebivestluse puhul ning veelgi enam telefoniintervjuude korral. Samuti tuleb arvestada keeleliste piirangutega: osa intervjuudest viidi läbi inglise keeles, osa kohalikes keeltes ning tõlgiti hiljem inglise keelde. Mõned intervjuud toimusid inglise keeles olukorras, kus see ei olnud ei intervjueerija ega intervjueeritava emakeel. Seetõttu on võimalik, et osa keelelistest nüanssidest kadus intervjuu käigus või transkribeerimisel ja tõlkimisel.

Intervjuud toimusid ajavahemikus märtsist maini 2018. Intervjueeritavate kaasamine sõltus mitmest tegurist, sealhulgas uurijate varasemast kontaktvõrgustikust, formaalsuse astmest ning intervjueeritava hierarhilisest positsioonist organisatsioonis. Uurimisrühm kasutas ühtset e-kirja malli ja intervjuuprotokolli, mida vajadusel tõlgiti kohalikesse keeltesse. Mall sisaldas teavet uurimisprojekti, intervjueerija, intervjuu kuupäeva, koha ja kestuse kohta. Uurijad otsustasid juhtumipõhiselt, kas esmaseks kontaktiks kasutada e-kirja või telefoni ning kuidas korraldada järelkontakte.

Enne intervjuu alustamist küsiti ekspertidelt luba vestluse salvestamiseks, et tagada andmete täpsus. Intervjueeritavatele kinnitati anonüümsus, rõhutades, et nende isikuandmeid ei avaldata kolmandatele isikutele ega tehta avalikuks. Intervjuu lõpus paluti ekspertidel soovi korral lisada täiendavaid kommentaare ning soovitada teisi potentsiaalseid intervjueeritavaid.

Kõik intervjuud salvestati ja transkribeeriti sõna-sõnalt, keskendudes üksnes kõneldud tekstile ilma täiendavate märkusteta (McLellan, MacQueen, & Neidig, 2003). Transkriptsioonid talletati esimese autori ülikooli turvalises failiserveris. Failinimedest eemaldati kõik identifitseerivad tunnused, et tagada konfidentsiaalsus ja andmekaitse.

2.7. Vahend: intervjuu juhend

Intervjuukava küsimused tuletati olemasolevast kirjandusest ning neid täiendati vajadusel lisaküsimustega, kui need aitasid paremini vastata uurimuse põhiküsimustele. Kõik küsimused olid avatud tüüpi ning ei eeldanud „õigeid“ ega „valesid“ vastuseid, võimaldades intervjueeritavatel vabalt oma arusaamu ja kogemusi väljendada.

Intervjuukava koosnes kokku 14 küsimusest ning hõlmas nelja põhiteemat:

Osa 1: üldised küsimused intervjueeritava tausta kohta, et mõista tema eksperdistaatust.
Osa 2: küsimused digipöörde strateegia kohta, sealhulgas digiküpsuse tase, avaliku halduse üldine hoiak digipöörde suhtes ning vajalikud oskused ja kompetentsid juhtidel, ametnikel, teenusepakkujatel ja konsultantidel digipöörde elluviimiseks.
Osa 3: kodanike roll digipöördes ning sellega seotud vajalikud oskused ja pädevused.
Osa 4: tulevikku käsitlevad väited digitaalselt transformeerunud avaliku halduse kohta.

Käesoleva artikli raames keskenduti ühe konkreetse küsimuse analüüsile intervjuukava teisest osast. Ekspertidelt küsiti nende definitsiooni ja arusaama digipöördest avalikus halduses.

2.8. Andmeanalüüs

Andmeanalüüsis kasutas uurimisrühm põhjendatud teooria (grounded theory) sarnast lähenemist. Tegemist on süstemaatilise uurimisviisiga, mis on induktiivne, võrdlev, iteratiivne ja interaktiivne (Glaser & Strauss, 1967). Intervjuuandmete analüüs tugines Glaseri ja Straussi pideva võrdlemise meetodile (constant comparative method), mille eesmärk on „luua ja usutavalt esitada hulgaliselt kategooriaid, omadusi ja hüpoteese üldiste probleemide kohta“ (Glaser & Strauss, 1967:104).

Selline andmepõhine lähenemine valiti, et tuvastada üldisi mustreid eri valitsemistasandite ja riikide lõikes, jäädes samal ajal avatuks andmetest esile kerkivatele tõlgendustele, ilma liigse eelhäälestuseta olemasolevate teooriate, varasema empiirilise uurimistöö või uurijate ootuste poolt.

Kahefaasiline kodeerimine

Analüüsis järgiti Miles jt (2013) kaheetapilist kodeerimisprotsessi:

1. faas – deduktiivne (suletud) kodeerimine

Esimeses analüüsitsüklis kasutati deduktiivset ehk suletud kodeerimist (Saldaña, 2013), mille eesmärk oli andmete jaotamine eraldiseisvateks osadeks. Transkriptsioonidest eraldati uurimisküsimustele vastavad lõigud ning neile omistati vastavad märgendid.

2. faas – kategooriate laiendamine ja induktiivne täpsustamine

Pärast põhjalikke arutelusid uurijate vahel laiendati esialgset koodiloendit ning andmetest tuletati järgmised alamkategooriad, mida saab käsitleda protsessikoodidena:

· Tingimused: miks avaliku halduse asutused digipööret ellu viivad?

· Dimensioonid / omadused: mida transformeeritakse?

· Protsessid: kuidas digipööret ellu viiakse?

· Väljund, tulemus ja mõju: mis eesmärgil transformatsioon toimub?

Teises faasis rakendati ka nn in vivo kodeerimist (Miles et al., 2013:74), kus kasutati ekspertide enda sõnastust ja väljendeid. See võimaldas paremini mõista, kuidas eksperdid ise digipöörde erinevaid aspekte kirjeldavad ning milliseid tähendusi nad neile omistavad.

Eriti oluline oli eristada kolme analüütilist kategooriat: väljund (output), tulemus (outcome) ja mõju (impact).

· Väljund: kvantitatiivselt mõõdetavad tulemused (nt uute teenuste arv). Siin lähtuti Boyne (2002:18) definitsioonist, mille kohaselt väljund hõlmab nii teenuse mahtu kui ka kvaliteeti (nt kättesaadavus, kiirus).

· Tulemus: tegevuse otsesed tagajärjed või mõjud (nt teenuste lihtsus või kättesaadavus). Lähtuti Bretschneider et al. (2004:310) käsitlusest kui organisatsioonilise tegevuse laiematest tulemustest.

· Mõju: pikaajalised ja laiemad efektid, mis ulatuvad väljunditest ja otsestest tulemustest kaugemale. Siia kuuluvad näiteks väärtusloome ja süsteemsed muutused.

Selline eristus oli vajalik, kuna kirjanduses kasutatakse mõisteid outcome ja impact sageli läbisegi.

Täielik koodiraamat on esitatud artikli lisas (Appendix I).

Edasine analüüs

Järgnevas analüüsis käsitletakse tulemusi iga kodeerimisdimensiooni lõikes, keskendudes:

· digipöörde kontekstuaalsetele tingimustele,

· transformatsiooni põhjustele,

· elluviimise protsessidele,

· ning oodatavatele väljunditele, tulemustele ja mõjudele.

Järgmises osas esitatakse kodeerimistaksonoomia ning kokkuvõttes kontseptuaalne sünteesikaart.

3. Tulemused: digipöörde mõiste avalikus sektoris

Selles peatükis esitatud tulemused põhinevad 40 avaliku sektori digipöörde ekspertintervjuu transkriptsioonide kodeerimisel ja analüüsil. Tulemused on struktureeritud vastavalt neljale peamisele dimensioonile, mis tuletati kodeerimisprotsessi käigus:

Millised on avaliku sektori põhjused digipöördeks avalike teenuste osutamisel?
Mida avaliku sektori asutused digitaalselt transformeerivad?
Kuidas avaliku sektori asutused digipööret ellu viivad?
Milliste eesmärkide nimel transformatsioon toimub?

Põhjaliku kodeerimisprotsessi tulemusena kujunes välja vastav kodeerimistaksonoomia (vt joonis 1), mis seob need neli dimensiooni terviklikuks analüütiliseks raamistikuks. Iga dimensiooni käsitletakse järgnevalt eraldi, et süstemaatiliselt avada digipöörde põhjused, objektid, protsessid ning oodatavad tulemused ja mõjud avalikus sektoris.

Fig. 1

Download: Download high-res image (254KB)

Download: Download full-size image

Joonis 1. Digipöörde ekspertide intervjuude põhjal koostatud kodeerimistaksonoomia.

3.1. Põhjused digipöördeks

Tulemused käsitlevad siin transformatsiooni põhjuseid ning muutumise põhjuseid võib mõista kas väliste (väliste) teguritena või organisatsiooni sees (sisemised).

Muutuste põhjused:	%
I. Välised põhjused
Üldine surve ümbritsevast keskkonnast	12.7
Kodanike ootused	14.9
Ettevõtete areng	17
Poliitiline surve	4.3
Tehnoloogiline areng	34
II. Sisemised põhjused
Füüsilised failid	2.1
Juhtimine	14.9

Analüüsi tulemused näitavad, et digipöörde põhjuseid võib jagada kaheks: välised (external) ja sisemised (internal) tegurid.

Valdav enamus intervjueeritud ekspertidest (83%) rõhutas, et digipööre on peamiselt tingitud välisest survest, mitte organisatsiooni sisesest initsiatiivist.

Tehnoloogiline muutus sunnib avaliku sektori asutusi kohanema uute töö- ja teenuseosutamise viisidega, näiteks liikudes lauaarvutitelt mobiilsete lahenduste suunas. Samuti mõjutavad digipööret erasektori innovatsioonid ning kodanike kasvavad ootused saada samaväärseid digiteenuseid nagu erasektoris.

Ekspertide hinnangul ei ole tegemist pelgalt vabatahtliku arenguga, vaid pigem reaktsiooniga väliskeskkonna muutustele. Nagu üks riigiametnik Taanist märkis, on tegemist digipöördega, „millele tuleb reageerida“.

Sisemised põhjused (17%)

Sisemisi tegureid mainiti oluliselt harvemini (17%). Kui neid esile toodi, seostusid need peamiselt:

juhtkonna survega (14,9%),
vajadusega parandada organisatsiooni juhtimist ja tööprotsesse,
üksikutel juhtudel ka füüsiliste protsesside ebaefektiivsusega (2,1%).

Oluline rõhuasetus sisemiste tegurite puhul on see, et digipööret nähakse eelkõige protsesside ja ärimudelite (avalikus sektoris: teenusmudelite) uuendamisena, mitte pelgalt IT-lahenduste kasutuselevõtuna. Nagu üks kohaliku omavalitsuse ekspert Austriast rõhutas, on keskmes protsessid ja mudelid, mitte tehnoloogia ise.

Tulemused viitavad selgelt, et avaliku sektori digipööre on:

reaktiivne, mitte proaktiivne protsess,
tugevalt mõjutatud väliskeskkonnast (tehnoloogia, kodanikud, ettevõtted),
ning alles teises järjekorras seotud organisatsioonisisese arengu või juhtimisotsustega.

See kinnitab varasemat teoreetilist arusaama, et digipööre avalikus sektoris ei ole pelgalt sisemine moderniseerimisprojekt, vaid vastus laiematele ühiskondlikele ja tehnoloogilistele muutustele.

3.2. Digipöörde objektid

Analüüs näitab, et avaliku halduse ametnikud toovad esile mitmeid erinevaid digipöörde objekte, sealhulgas tehnoloogia kasutuse, teenusmudelid, sisemised protsessid, töövood, avalikud teenused, suhted huvirühmadega ning tooted, sealhulgas sisuloome ja levitamine.

Protsessid	41.5%
Teenused	23.1%
Tooted	3.1%
Kommunikatsioon, suhtlus	24.6%
Tehnoloogia	3.1%
Teenusmudel	4.6%

Peamised ümberkujundatavad valdkonnad on protsessid (42%), nagu näitab üks näide: „Digipööre, (…) see tähendab, et hakkame midagi teistmoodi tegema” (Taani, eraettevõte). Enamik eksperte rääkis üldiselt protsessidest, mida on vaja ümber kujundada, kuid mõnel juhul keskendusid esitatud põhjendused konkreetselt ülesannetele (3%) või suhtlusele (3%). Peaaegu kõikide riikide eksperdid mainisid vajadust tegeleda avaliku halduse protsessidega:

Nagu nimigi viitab, on tegemist nii ümberkujundamise kui ka digitaalsusega; see tähendab, et kasutatakse digitehnoloogiaid, et tekitada või saavutada suuri muutusi kodanikele osutatavates teenustes, ja ma rõhutan „suuri muutusi“, sest eesmärk ei ole teha väikeseid parandusi, vaid muuta haldusasutuse töökorda, teenuste osutamise viisi ja isegi osutatavaid teenuseid.

Hispaania, valitsusametnik

Muud valdkonnad, mida tuleb arvesse võtta, on suhted (üldiselt kasutajatega ja avaliku sektori sees, 25%) ning teenused (23%). Muutmiseks on keeruline ja raskesti mõõdetav objekt suhe avaliku sektori ja kasutajate vahel.

„Tõhusus, kiirus, reageerimisvõime, kättesaadavus 24/24, just nii. Ja suhe haldusega, mis on kaugem või lähem. Mõned ütlevad, et suhe on kaugem, kuna see on dematerialiseeritud. Teised ütlevad, et suhe on tugevam, kuna juurdepääs on lihtsam ja ei pea ootama.“

Prantsusmaa, KOV ametnik

Vähemal määral mainisid eksperdid konkreetseid tooteid (3%), organisatsiooni ärimudeleid (5%) või tehnoloogiat (3%), mida hakatakse muutma.

Tulemused viitavad selgelt, et tehnoloogiat ei käsitleta digipöörde keskse objektina, vaid pigem vahendina teiste muutuste (nt protsesside ja suhete) elluviimiseks.

Tulemused kinnitavad, et avaliku sektori digipööre:

keskendub eelkõige protsesside ümberkujundamisele,
hõlmab olulisel määral suhtluse ja teenuste muutmist,
ning käsitleb tehnoloogiat pigem võimaldajana kui eesmärgina.

See viitab selgelt organisatsioonilisele ja sotsiaalsele transformatsioonile, mitte pelgalt tehnoloogilisele moderniseerimisele.

3.3. Digipöörde protsessid

Protsesside digiteerimine	29.8%
Dokumentide digiteerimine	3.5%
Suhtluse digiteerimine	3.5%
Teenuste digiteerimine	5.2%
Üleminek uuele tehnoloogiale	54.4%
Uute kompetentside arendamine	3.5%

Digipöörde protsessid kirjeldavad, kuidas avaliku sektori esindajad lähenevad eespool nimetatud valdkondade ümberkujundamisele. Need protsessid hõlmavad näiteks olemasolevate protsesside, vormide/dokumentide ja teenuste digiteerimist, aga ka suhtlust sidusrühmadega. See hõlmab näiteks suurandmete kasutamist, andmepõhiseid ja kasutajakeskseid lähenemisviise. Avalike teenuste puhul väidavad avaliku sektori eksperdid, et digipööre pakub võimalust ümber mõtestada olemasolevad protsessid, teenused ja tooted, mis on kunagi loodud offline-maailma jaoks:

„…tegemist ei ole ainult protsesside digitaliseerimisega, mis on muidugi vajalik, vaid ka kogu tegevuse ümberkujundamisega, kasutades tehnoloogia võimalusi.“

Itaalia, konsultatsioonifirma

Digipöörde protsessi alustamisel rõhutab kolmandik avaliku sektori esindajatest, et nad suudavad muuta oma olemasolevate teenuste töövoogu ja neid selle käigus ümber mõtestada:

„Ma näen meie jaoks digipööret nii, et me otsustame digitaliseerida oma töövood või protseduurid, mis varem olid paberil või füüsilised töövood.”

Taani, valitsusametnik

„Digiteerimine tähendab IT-toega äriprotsesside ja ärimudelite moderniseerimist või uuendamist, seega äriprotsesse“

Austria, kohaliku omavalitsuse ametnik

Lisaks võib organisatsiooni või avaliku sektori digipööre nõuda uusi kompetentse, oskusi või koolitusmeetmeid. Siiski mainivad vaid kaks eksperti, et digipööre toimub uute kompetentside arendamise kaudu:

„Aga siis on vaja inimesi… Vaadake, võib-olla ma eksin, aga minu kogemuse järgi on paljudes riikides avaliku sektori asutustes töötavad inimesed olnud ametis juba üle 20 aasta. […] Ma ei väida, et nad sellepärast ei ole head, nad on tõenäoliselt, oh, paljud neist on suurepärased spetsialistid. Aga nad on harjunud millegagi, mis ei ole enam kasulik, ega või enam kasulikuks muutuda. Seega võib mõnel neist olla puudu vajalik paindlikkus, et olla entusiastlik ja õppida, pühenduda sellele uuele viisile asju teha. Aga eelkõige uus mõtteviis, mitte igavesed täiuslikud protsessid tavapärasel viisil jne.”

Itaalia, mittetulundusühing

3.4. Digipöörde tulem

Eksperdid kirjeldavad mitmeid tulemusi, mida on võimalik digipöörde kaudu saavutada. Oma analüüsis jagame need väljunditeks, tulemusteks ja mõjudeks, mida käsitletakse digipöörde pikaajaliste mõjudena organisatsioonile või selle ökosüsteemile tervikuna.

Käesoleva artikli kontekstis määratleme väljundi kui kvantitatiivse tulemuse, st tulemuse, mida on võimalik loendada või numbriliselt kirjeldada, järgides Boyne (2002) määratlust: „Väljundid hõlmavad teenuse kogust ja kvaliteeti (mida näitab näiteks teenuse osutamise kiirus ja kättesaadavus nii geograafilises mõttes kui ka lahtiolekuaegade osas).” Digipöörde väljundite tulemus hõlmab seega konkreetseid ja mõõdetavaid teenuseid, tooteid, protsesse või oskusi.

Määratleme tulemust (Bretschneider et al., 2004) kui mõju, mis tuleneb tegevusest või uue meetme rakendamisest, kirjeldades seega tagajärgi, mida rakendamine võib avaldada pakutavatele teenustele, protsesside muutustele ning organisatsiooni suhete kvaliteedile teistega. See hõlmab tulemuste saavutamist, mis on seotud teenuste, protsesside ja suhete parandamisega (nt suurem lihtsus, kättesaadavus, kvaliteet, eelised, tõhusus, kiirus, kaasatus, reageerimisvõime, konkurentsivõime, turvalisus, läbipaistvus) või aitavad kaasa (paremate) poliitikate ja digikeskkonna arendamisele (nt panustades digitaalsesse infrastruktuuri või olles osa digikeskkonnast).

Lõpuks hõlmab mõju kogu organisatsiooni või avaliku sektori muutust (avaliku sektori asutused saavutavad parema sisemise/välise suhtluse, pakuvad paremaid töökohti või omavad paremat avalikku mainet), kuidas muutus viib suurema või parema (avaliku) väärtuse loomiseni, aitab kaasa digiühiskonna tekkele (nt luues tingimused digiühiskonna tekkeks, pakkudes kodanikele eeliseid, aidates kaasa ühiskonna, kultuuri või majanduse arengule) või tugevdab demokraatlikke põhimõtteid (nt toetab kodanike kaasatust, regulatsiooni, õiguslikke ja poliitilisi raamistikke) (Alford & O'Flynn, 2009).

Tulemus
Uued teenused	6.5%
Uued tooted	1.1%
Uued protsessid	2.2%
Uued oskused	0%
Saavutus
Paremad teenused	19.6%
Paremad protsessid	8.7%
Paremad suhted	4.3%
Poliitika	1.1%
Digitaalne keskkond	6,3%
Mõju
Väärtuse loomine	9.8%
Organisatsiooniline muutus	27.2%
Digiühiskond	8.7%
Demokraatlikud põhimõtted	10.9%

Meie valimisse kuuluvate ekspertide arvates keskendub digipööre peamiselt meetmetele, millel on pikaajaline mõju (56%) või mis viivad konkreetse soovitud tulemuseni (34%), mitte aga mõõdetavatele, konkreetsetele väljunditele (10%).

Digipöörde peamisteks eesmärkideks peetakse laiemat mõju avaliku sektori organisatsioonidele, ühiskonnale ja demokraatiale. Nendest kolmest peetakse digipöörde protsessi tulemusena toimuvat organisatsioonilist muutust kõige olulisemaks üldiseks tulemuseks ning saavutatavaks mõjuks (27%):

„Digipööre on midagi sellist, mis puudutab võimalust muutuda, kasutades selleks ka tehnoloogiaid. Seega muutust selles, kuidas te oma äri ajate, või suhetes mõnede organisatsioonide sees, ning see muutus on võimalik tänu tehnoloogiale, kuid mitte ainult tehnoloogia abil.”

Itaalia, piirkondlik valitsus

Lisaks võib digipööre aidata kaasa demokraatlike põhimõtete rakendamisele (11%): kodanikud võivad olla valmis oma kodakondsust rohkem hindama, kui nende rahulolu valitsusega suureneb tänu paranenud avalike teenuste kasutamisele:

„Saavutada kasutatavamad, huvitavamad teenused, et tugevdada demokraatlikku hinnangut kodakondsusele.”

Hispaania, konsultatsioonifirma

Digipöörde kaudu saavutatavate tulemuste osas keskendusid eksperdid peamiselt teenuste osutamise parandamisele (20%):

„Võimalus parandada oluliselt kodanikele osutatavaid teenuseid, suurendada kiirust, vähendada… ma mõtlen suurendada tootlikkust ja tõhusust, kuid uuendada igasuguseid valdkondi (…) alates haridusest kuni transpordini.”

USA, konsultatsioonifirma

Eksperdid mõistavad tulemusi peamiselt uute toodete, uute protsesside, kuid eelkõige uute teenuste arendamise all (7%). Nagu üks Itaalia konsultant märgib: „Digipööre toimub siis, kui tekivad eelkõige uued teenused, mitte ainult samad protsessid digitaalsel kujul.”

3.5. Kokkuvõtlik süntees

Eelmises jaotises kirjeldatud tulemuste põhjal koostasime järgmise sünteetilise mustri kaardi, mis võtab kokku meie järeldused joonisel 2 ja on aluseks järgnevatele väidetele. Kaart koondab meie analüüsiprotsessist tulenevad peamised teemad ning põhineb Miles jt (2013) soovitusel järjestada tulemused kronoloogilises järjekorras:

Download: Download high-res image (150KB) Download: Download full-size image

Joonis 2. Sünteetilise koodi protseduuriline mudel.

Ekspertide küsitluste tulemused näitavad, et avaliku sektori asutused soovivad näidata, et suudavad reageerida ja kohaneda keskkonna muutustega, näiteks kodanike kasvavate ootustega tõhusate ja tulemuslike veebiteenuste osas, võttes kasutusele uusi tehnoloogiaid. Avaliku sektori asutused kui organisatsioonid on põhjalikult muutumas ning nende eesmärk on pakkuda veebipõhiseid teenuseid, mis on lihtsalt kasutatavad, turvalised ja usaldusväärsed. Seetõttu tuletame järgmised väited:

Väide 1

Kui välised surved sunnivad avaliku sektori organisatsioone digipöörde projektidega tegelema, keskenduvad nad objektide, näiteks artefaktide ja protsesside (sh tooted, teenused, vormid, raamatud või muud artefaktid) digitaliseerimisele.

Lisaks, kui avalik sektor tegutseb omal algatusel – sisemise surve tõttu või avalike teenistujate rahulolematuse tõttu teenuste praeguse osutamise viisiga –, ei keskendu digipöörde protsess ainult kodanikukesksetele artefaktidele ja protsessidele. Selle asemel astuvad avaliku sektori asutused muutuste protsessi, mis hõlmab bürokraatlikku ja organisatsioonilist kultuuri. Tuleb käsitleda ja muuta juhtide, avalike teenistujate ja kodanike kompetentse ja suhtumist avalike teenuste osutamisse, et saavutada lähenemisviis, mis soodustab rahulolu teenustega. Seejärel keskenduvad avaliku sektori asutused mitte teenuste osutamise muutuvatele toodetele, vaid suhete muutmisele kodanikega.

Väide 2

Kui sisemine surve sunnib avaliku sektori asutusi digipöörde projektidega tegelema, keskenduvad nad bürokraatliku kultuuri ja avalike teenuste osutamise korralduse muutmisele.

Organisatsiooniline muutus toimub kasutajate nõudmiste ja uue tehnoloogia teadvustamise kaudu. Keskkonna muutusi ja sidusrühmade muutuste nõudmisi peetakse avaliku sektori muutuste peamisteks ajenditeks ning kuigi tulemused näitavad, et avaliku sektori asutused on teadlikud vajadusest kohaneda uute nõudmiste ja tehnoloogiatega ning pakkuda paremaid teenuseid, valitseb endiselt konservatiivne ja ettevaatlik lähenemisviis, mis on vastuolus innovaatiliste äriliste lähenemisviiside ja sidusrühmade ootustega. Seetõttu teeme järgmised ettepanekud, mis rõhutavad, et muutusi võivad kaasa tuua ainult bürokraatliku kultuuri sisemised muutused ja väline suhtlus:

Väide 3a

Muutus bürokraatlikus kultuuris toob kaasa muutuse kodanike vajaduste teadvustamises ja sellest tulenevalt muutuse avaliku sektori kommunikeerimises sidusrühmadega.

Väide 3b

Samal ajal on asutuse ja bürokraatia püsiva muutuse vajalik eeltingimus riigiteenistujate mõtteviisi ja kompetentside muutumine.

Digipöörde üks keerulisemaid küsimusi on saavutatava eesmärgi, sihi või lõpptulemuse sõnastamine. Tulemuste analüüs näitab vajadust teha selget vahet väljundite, mõju ja tulemuste vahel. Kuna eksperdid ja teadlased kasutavad neid termineid vabalt ja vahetatavalt, on raske kindlaks teha, milleni digipööre viib nii lühi- kui ka pikaajalises perspektiivis. Lisaks on raske hinnata, kas muutused on ellu viidud ja millised on muutuste tagajärjed. Saadud tulemused näitavad, et digipööret mõistetakse peamiselt mõju seisukohast, mis on sageli pikaajaline ja käsitleb pigem kvalitatiivseid kui kvantitatiivseid omadusi, mida võib olla raske mõõta.

Väide 4

Kui digipööre toob kaasa lühiajalise tootlikkuse kasvu muudetud teenuste arvu mõttes, ei järgne sellele automaatselt pikaajaline muutus. Selle asemel peavad riigiasutused investeerima püsiva tõhususe ja läbipaistvuse suurendamisse, mis võimaldavad avalike digiteenuste osutamise demokratiseerivat olemust pikas perspektiivis.

Avaliku sektori digipöördel domineerib tehnoloogilisele determinismile tuginev lähenemisviis, st et digiplatvormide kasutamine ja protsesside digiteerimine toob kaasa protsesside ja teenuste parandamise, organisatsiooni muutumisvõime ning muid positiivseid eeliseid, nagu kulude vähendamine, panus ühiskonda ja demokraatlike põhimõtete tugevdamine. Seetõttu on vaja kaaluda ja hinnata, mil määral suudab tehnoloogia selliseid eesmärke täita, ning selgitada välja, millised on vahendite rakendamisest ja tehtud muudatustest tulenevad edasised mõjud ja tagajärjed.

Lisaks, kuigi avaliku sektori digipööre tõotab muutusi, kas need viivad alati soovitud parandusteni? Terviklik muutus nõuab organisatsioonilist muutust, mille võimaldab uute tehnoloogiate esilekerkimine. Meie uuring näitab, et teenuseid ja organisatsioonilisi protsesse on vaja muuta, kuid see üleminek toob kaasa tulemusi, nagu näiteks uued teenused. Selleks et saavutada pikaajalisi tulemusi, nagu teenuste osutamise parandamine või avaliku sektori asutuste aruandluskohustuse ja vastutuse suurendamine, on vaja põhjalikumat organisatsioonilist muutust. See hõlmab muutusi bürokraatlikes struktuurides ja kultuuris. Kokkuvõttes on tehnoloogial otsustav roll muutuste protsesside käivitamisel, kuid sellest ei piisa pikaajaliste tulemuste saavutamiseks. Selle asemel võib see aga ajendada organisatsiooniliste muutuste protsesside uuesti läbivaatamist ja muutmist.

Väide 5

Tehnoloogia arengu jätkudes vajab digipööre pidevat läbivaatamist ja täiustamist. Lõplikku eesmärki ei ole võimalik saavutada, vaid pigem aitab pidev tagasiside tsükkel avaliku sektori asutustel oma avalike teenuste osutamist täiustada.

4. ARUTELU JA KOKKUVÕTE

Käesoleva uuringu eesmärk oli tuua selgust olemasolevasse digipöörde kirjandusse, kus seni pole suudetud jõuda ühisele määratlusele mõiste „digipööre” kohta. Tegelikkuses kasutatakse selliseid termineid nagu digiteerimine, digitaliseerimine ja digipööre sünonüümidena, suutmata eristada nende tähendust ja praktilist kasutust. Siinkohal pakume välja empiirilisel alusel põhineva digipöörde määratluse, mida teised saavad laiemas mastaabis testida.

Siin esitatud tulemused, mis põhinevad ekspertide intervjuudel ja nende töökogemustel, näitavad, et digipööret tuleb vaadelda kui terviklikku organisatsioonilist lähenemisviisi, mitte lihtsalt vormide veebis kättesaadavaks tegemist või üleminekut analoogiliselt digitaalsele avaliku teenuse osutamisele. Digipööre on protsess, mida mõjutavad tugevalt välised tegurid, nagu uute tehnoloogiate kasutamine avaliku sektori sidusrühmade poolt. Kuigi ekspertidel on visioon, milline võiks olla digipöörde potentsiaalne lõpptulemus, suudavad nad harva kirjeldada, kuidas võiks reformitud avalik sektor välja näha. See näitab, et digipööret peetakse protsessiks, millel puudub lõppseisund, erinevalt varem kavandatud e-valitsuse projektidest, millel oli algus- ja lõppkuupäev, mõõdetav ja määratletud lõppseisund ning kindlaksmääratud eelarve. Digipööre on hoopis pidev protsess, mis nõuab protsesside, teenuste ja toodete sagedast kohandamist väliste vajadustega. See toob tõenäoliselt kaasa avaliku sektori ja selle sidusrühmade vaheliste usalduse paranemise, kodanike rahulolu suurenemise ning, mis kõige olulisem, muutuse bürokraatlikus ja juhtimiskultuuris.

4.1. Panus olemasolevasse teoreetilisse kirjandusse

Tehnoloogia rolli avaliku sektori asutuste ümberkujundamisel on varem uuritud mitmesugustes uurimissuundades. Enamik empiirilisi uuringuid on avaldatud e-valitsuse alases kirjanduses, mis tugineb teoreetilistele etapimudelitele e-valitsuse ümberkujundamisprotsesside selgitamisel (e-valitsuse uuringute põhjaliku ülevaate kohta vt Meijer & Bekkers, 2015). Siiski sobivad meie järeldustega paremini kokku teist tüüpi teoreetilised mudelid, mis annavad laiemat ülevaadet avaliku sektori organisatsioonidest ja nende töökorraldusest, kuna need käsitlevad info- ja kommunikatsioonitehnoloogia rolli laiemalt kui e-valitsuse uurimisvaldkond (Dunleavy, Margetts, Bastow, & Tinkler, 2006; Fountain, 2004). Järgnevalt võrdleme oma järeldustest tuletatud väiteid kahe domineeriva teoreetilise raamistikuga, mida tutvustati käesoleva artikli sissejuhatuses.

Väide 1 ja väide 2 käsitlevad seda, kuidas sisemine ja väline surve viib muutusteni. Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) tuginevad kahele surveallikale, mis viivad organisatsioonis muutusteni. Ühelt poolt on vaja pöörata tagasi ja arendada edasi valitsuse muutusi, mis tulenesid uue avaliku halduse paradigma raames läbi viidud reformidest, nagu näiteks valitsusasutuste killustumine ja valitsuse põhifunktsioonide allhanke andmine erasektorile. Teiseks on ettevõtted uued infotehnoloogiad juba kasutusele võtnud ja seetõttu on neil valitsuse ja haldusasutuste suhtes teistsugused ootused. Fountain (2004) ei käsitle põhjalikult organisatsioonilisi muutusi esile kutsuvaid sisemisi ja väliseid survetegureid, kuid mainib, et avaliku sektori asutused hakkavad uusi infotehnoloogiaid kasutama erineval viisil, mida võib tõlgendada teatava välise surveavaldusena. Vastupidiselt nendele ideedele oleme tuvastanud, et surve liik mõjutab digipöörde läbiviimise viisi, kuna välised surved põhjustavad teenuste ja protsesside digitaliseerimist, samas kui sisemised surved algatavad organisatsiooni terviklikuma muutuse, näiteks organisatsioonikultuuri muutuse.

Väited 3a ja 3b käsitlevad organisatsiooni sisemisi tingimusi, mis on muutuste rakendamisel otsustava tähtsusega. Me tuvastasime, et digipöördele on olulised organisatsioonikultuur (väide 3a) ning individuaalsed kompetentsid ja mõtteviis (väide 3b). Nii Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) kui ka Fountain (2004) analüüsivad kultuurilisi ja individuaalseid tegureid. Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) rõhutavad, et digiajastu juhtimises muutub valitsuse ja väliste sidusrühmade vaheline suhtlus. See toimub teenuste osutamise protsesside lihtsustamise ja ümberkorraldamise kaudu. Dunleavy jt raamistikus on üksikisikute kompetentsid ja mõtteviisid väheolulised: nad keskenduvad pigem sellele, kuidas organisatsioon tervikuna muutub, kuid tunnistavad, et kognitiivsed võimed mängivad rolli digitaalajastu juhtimise muutumisprotsessides. Fountain (2004) lähenemisviisis on üksikisikute roll olulisem. Ta väidab, et institutsioonidesse saab muutusi sisse viia ainult üksikisikute tehnoloogiliste arusaamade kaudu. Organisatsioonikultuur on oluline ka Fountaini jaoks. Siiski käsitleb ta organisatsioonikultuuri organisatsiooni institutsioonide välise näitajana, mitte aga, nagu meie, pikaajaliste muutuste tulemuste eeltingimusena. Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) käsitlevad muutunud organisatsioonikultuuri digitaalajastu juhtimise tulemusena või kõrvaltootena. Meie panus teooriasse seisneb selles, et kultuuri, oskuste ja mõtteviisi muutust on tunnistatud oluliseks tingimuseks digipöörde püsivuse tagamiseks.

Väide 4 käsitleb digipöörde tulemuste vastastikust mõju. Väidetakse, et teenuste pelgalt digitaliseerimine ei too automaatselt kaasa laiemat muutust halduses, vaid just organisatsiooni aktiivne roll saavutab selle pikaajalise muutuse. Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) arvates mõjutab digitaalajastu juhtimise toodud muutus peamiselt ühiskonda, mitte üksikuid organisatsioone. Nad väidavad, et muutus ei seisne erinevate tehnoloogiate kasutuselevõtus valitsusasutustes, vaid see peegeldub pigem selles, kuidas informatsiooni käsitletakse. Nad pakuvad välja kolm analüütilist teemat, mis hõlmavad seda laiaulatuslikku muutust: reintegreerimine, vajaduspõhine terviklik lähenemine ja digitaliseerimine. Fountain (2004) seisukoht muutuste tulemuste kohta on, et need on paratamatult ebamäärased ja raskesti määratletavad, mis tuleneb organisatsioonide väga individuaalsest lähenemisest erinevate tehnoloogiate kasutamisele. Peamine erinevus Dunleavy ja Fountaini vahel on selles, et Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) peavad muutuse sihtrühmaks ühiskonda tervikuna, samas kui Fountain (2004) jääb organisatsiooniliste piiride sisse. Me ühendame need kontseptsioonid, väites, et sisemine organisatsiooniline muutus (muutus protsessides ja teenuste osutamises) on vajalik ühiskonna ja, mis veelgi olulisem, kodanike muutmiseks, kes on valitsusteenuste peamine sihtrühm.

Viimane väide 5 väidab, et juba saavutatud muutuste tulemuste pideva läbivaatamise kaudu suureneb muutuse stabiilsus. Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) pakuvad välja tsüklilise suhtlusmustri uue avaliku juhtimise ja digitaalajastu valitsemise reformiideede vahel, nii et uue avaliku juhtimise poolt loodud vanad haldusstruktuurid muutuvad järk-järgult digitaalajastu reformide kaudu. Fountain (2004) tutvustab tagasisideahelat, märkides, et kasutusele võetud tehnoloogia tulemused mõjutavad nii organisatsiooni sisemisi kui ka väliseid institutsioone. Muutunud asutused muudavad omakorda seda, kuidas organisatsioon tehnoloogiat kasutab. Selle tulemusena on väline suhtlus vähem oluline kui Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) ning meie uurimistulemuste puhul. Lisaks täheldame tsüklilist vastastikmõju: uute tehnoloogiate kasutamisest tulenevate uute sisemiste ja väliste nõudmiste tekkimine viib uute avalike teenuste ja organisatsiooniliste protsesside tekkimiseni, mis omakorda suurendavad sisemist ja välist survet innovatsioonile.

Võrreldes kahe domineeriva perspektiiviga tehnoloogia abil toimuvast organisatsioonilisest transformatsioonist võib tunduda, et meie järeldused kordavad vaid seda, mida on juba varem öeldud. See on teatud määral tõsi, kuid selgitades ja toetades seda empiiriliste tõenditega, pakume laiendust perspektiividele, mille on sõnastanud Dunleavy, Margetts, Tinkler, and Bastow (2006) ning Fountain (2004). Kinnitame Fountaini raamistikku, näidates suhtluseja organisatsioonikultuuri muutust: Fountaini arvates on oluline, et institutsioonil oleksid pikaajalised tulemused, mis on olulised olulise ümberkujundamise jaoks. Lisaks laiendame organisatsiooni keskkonda, käsitledes kodanikke muutuste oluliste osapooltena, ning võtame arvesse põhjuseid, miks organisatsioonid muutuvad. Hindame tehnoloogia rolli lihtsamal ja ehk ka kitsamalt, sest leiame, et tehnoloogia on muutuste käivitaja ja mõjutab organisatsiooni käitumist. Organisatsiooni ei mõjuta kasutusele võetud tehnoloogia ise, vaid see muudab tehnoloogia integreerimist teenuste osutamise protsessis. Määratleme tulemused väljundite, tulemuste ja mõjude kaudu. Meie arvates toimub organisatsiooniline muutus sellega kaasneva protsessi tulemusena: uute teenuste ja protsesside loomine osana avaliku halduse igapäevatööst ning suhtlemise kaudu kodanikega, mis omakorda muudab suhteid organisatsiooni sees ja selle sidusrühmadega.

Meie empiirilised andmed annavad protseduurilisi teadmisi digitaalse muutuse protsessi kohta, mida saab tulevikus testida. Meie arvates võimaldab tehnoloogia muutusi, kuid need muutused peab ellu viima organisatsioon ise, kui ta soovib saavutada ümberkujundamise pikaajalisi tulemusi. Näitame avaliku halduse töötajate aktiivset rolli ja nende vastutust pikaajaliste muutuste säilitamisel.

Meie uuring viidi läbi teistsuguses organisatsioonilises kontekstis kui Fountaini ja Dunleavy töödes. Mõlemat teadlast on mõjutanud organisatsioonid uue avaliku juhtimise (NPM) kontekstis, samas kui meie uuring viidi läbi organisatsioonikeskkonnas, mida on mõjutanud hiljuti välja töötatud uued avaliku juhtimise lähenemisviisid (Osborne, 2006). Me rääkisime peamiselt Euroopa valitsusorganisatsioonide avaliku halduse ametnikega. See asjaolu on oluline, kuna nende arusaamad ja tähendus, mida nad mõistest „digipööre” tuletavad, on mõjutatud erinevatest bürokraatlikest traditsioonidest, kuna uut avaliku halduse juhtimist ei ole Euroopa avaliku halduse asutustes rakendatud nii rangelt kui anglosaksi kontekstis.

Meie ekspertide intervjuudest saadud uued protseduurilised teadmised koos varem välja töötatud teoreetiliste raamistikega võimaldavad meil pakkuda välja järgmise digipöörde määratluse:

Digipööre on terviklik püüdlus uuendada valitsuse põhiprotsesse ja -teenuseid, minnes kaugemale traditsioonilistest digiteerimispüüdlustest. See areneb digimuutuste järjepideva protsessina, mis hõlmab poliitikate, praeguste protsesside ja kasutajate vajaduste täielikku läbivaatamist ning viib olemasolevate teenuste täieliku uuendamiseni ja uute digiteenuste loomiseni. Digipöörde eesmärk on muu hulgas kasutajate vajaduste rahuldamine, uued teenuste osutamise vormid ja kasutajate baasi laiendamine.

Edaspidi soovitame kasutada ka eristatumat keelekasutust:

Digiteerimine: rõhutamaks üleminekut analog-teenustelt digit-teenustele, kus teenuse osutamise viis muutub täielikult ja lisandub uus tehnoloogiline teenuse osutamise kanal;
Digitaliseerimine: keskendudes protsessides toimuvatele potentsiaalsetele muutustele, mis ulatuvad kaugemale olemasolevate protsesside ja vormide lihtsast digiteerimisest; ning
Digipööre: rõhutamaks kultuurilisi, organisatsioonilisi ja suhtlusega seotud muutusi, mida toome esile tulemuste osas, et paremini eristada erinevaid tulemuste vorme.

Seega on digipööre laiaulatuslikum kui pelgalt protsesside ja teenuste digiteerimine ning edasised uuringud selles valdkonnas peavad arvestama mitte ainult muutuste protsessi ja mõju, vaid rõhutavad vajadust tervikliku lähenemise järele (digitaalsele) muutumisele.

4.2. Uurimismeetodi piirangud ja järeldused

Oleme otsustanud luua uue teadmuse, kasutades avaliku sektori ekspertide tegelikest töökogemustest saadud teadmisi, kus nad kirjeldavad oma töötavasid. See epistemoloogiline lähenemisviis, mida toetab meie interpretatiivne uurimiskava, aitas meil mõista nähtust selle kontekstispetsiifilistes oludes (Babbie, 2013; Golafshani, 2003).

Meie metoodika ja meetodid ei ole siiski piiranguteta. Selle uuringu jaoks tugineme protseduuridele, mis hõlmavad ulatuslikku koostööd valdkonna ekspertidega ja refleksiivsuse protsesse intervjuude läbiviimisel ja andmete kogumisel, andmete ja tulemuste analüüsimisel ja tõlgendamisel, samuti andmetes ja tulemustes vasturääkivate tõendite otsimisel. Keskendume sellele, mida Cresswell and Miller (2000) nimetavad meie uurimisobjektide sotsiaalselt konstrueeritud reaalsuseks või mida Wilson kirjeldas kui valitsust tegevuses (Wilson, 1887). Kehtivuse ja usaldusväärsuse tagamiseks kirjeldame metoodika osas uurimise loogikat, eesmärki ja meie lähenemisviisi aruandlusstiili (Lub, 2015). Me esitame tõendeid, tuues otseseid tsitaate uuritavatelt, et suurendada läbipaistvust ja usaldust meie järelduste vastu, kajastades ja eristades uuringus osalejate seisukohti ja arvamusi. Samal ajal julgustame teisi teadlasi kontrollima meie tulemuste ülekantavust ja üldistatavust, arvestades, et töötasime suure – kuigi piiratud – valimiga, mis oli konteksti, võimu tasandi ja geograafilise asukoha poolest üsna heterogeenne.

Käesolev uuring pakub peamiselt Euroopa perspektiivi ja arusaama digipöördest avalikus sektoris: andmed pärinevad üheksast Euroopa riigist (vs 28 ELi liikmesriiki) ning kahest intervjuust väljaspool Euroopat asuvate riikide (Iisrael ja USA) ekspertidega. Mõned kaasatud riigid, nt Eesti, Belgia ja Kreeka, on meie andmetes alaesindatud, kuna meil oli juurdepääs vaid üksikutele ekspertidele. See võib põhjustada potentsiaalset kallutatust meie tulemustes. Püüdsime seda kallutatust leevendada, võrreldes andmeid kogu valimi ulatuses, ning leidsime üllatavat ühtsust avaliku sektori töötajate väidetes nende töökeskkondade kohta.

Kuigi andmekogum on heterogeenne, hõlmates erinevaid riike, organisatsioone ja valitsustasandeid ning nendes organisatsioonides erinevaid ametikohti, usume, et siit saadud teadmised kajastavad praeguseid töötavasid kõigil valitsustasanditel ning nende seas, kes teevad tihedat koostööd valitsusega digipöörde projektide rakendamisel. Käesoleva uuringuga anname ülevaate digipöörde põhimõistete määratlemise ja keelelise selguse tähtsusest ning kasutame empiirilisi tõendeid, et eristada seda mõistet e-valitsuse alases kirjanduses varem kasutatud lähenemisviisidest.

4.3. Tuleviku uurimisküsimused

Avaliku sektori digipöörde teooria väljatöötamiseks on vaja täiendavaid uuringuid, et mõista iga riigi digipöörde lähenemisviiside eripärasid, seda, kuidas võrreldavaid avalikke teenuseid digitaalselt ümber kujundatakse, ning seda, kuidas konkreetsed digipöörde projektid avaliku halduse raames välja näevad.

Usume, et täiendavad uuringud on vajalikud, et eristada praktikas kasutatavaid digipöörde lähenemisviise seoses nende digitaalsete tegevuskavadega. See aitab kindlaks teha, kuidas digipööre erineb riigi suuruse, ajaloo ja praeguse konteksti põhjal, samuti seda, kuidas need mõõtmed võivad mõjutada riikide digipöörde jõupingutusi.

Samuti võiks olla kasulik jaotada määratlused avaliku sektori teenuste ja nende allsektorite tüüpide järgi: meie arvates on tõenäoliselt erinevusi sektorite vahel, nagu tervishoid, liiklus, turvalisus või sotsiaalteenused. Võib olla sektoreid, mis on uute tehnoloogiate kasutuselevõtule avatumad, sõltuvalt sellest, milliseid avaliku teenistuse töötajaid nad palkavad. Näiteks võib riiklik julgeolek palgata rohkem insenere, kellel on teistsugune tehnoloogiaalane haridus kui sotsiaalteenuste valdkonnas. Selle eristuse ja avaliku sektori enda heterogeense olemuse tulemusena võime näha digipöörde nüanssemat määratlust.

Digi-teenuste osutamine võib erineda ka sõltuvalt teenuse osutamise enda keerukusest. Seetõttu on vaja täiendavaid uuringuid, et mõista teenuse olemust protsessitasandil. Tuleb läbi viia täiendav analüüs, et süveneda üksikute teenuste ja kasutajate vajadustesse ning mõista, kuidas digipööre aitab kaasa avaliku sektori väärtuse loomisele.

Lõpuks leiame, et on vaja ühtlustada arvukad määratlused erinevate indeksitega, mida kasutatakse digipöörde mõõtmiseks. Me täheldame väga erinevaid skaalasid, mõõtmisviise ja aruandlusmehhanisme, mis toovad kaasa veelgi suurema erisuse üksikute riikide edetabelites. Mõõtmisviisid ei ole praegu võrreldavad ja see raskendab nende ühtlustamist digipöörde määratluste ja selle töökorraldusega.

Käesolev uuring on toonud esile, et digipööre avalikus sektoris ei ole ülesanne, mida peaksid täitma üksnes avalikud haldusasutused. Muutus avaliku halduse ja kodanike vahelistes suhetes tähendab, et kodanikel on aktiivsem roll: neid ei vaadata enam pelgalt avaliku sektori klientidena, vaid partneritena, kes aitavad avaliku sektori organisatsioone ümber kujundada, osaledes aktiivselt uute tehnoloogiate abil osutatavates avalikes teenustes. Kodanike suurema osaluse tagamisega on avaliku sektori asutustel lihtsam saavutada pikaajalisi eesmärke ja avaldada olulist mõju, näiteks väärtuse loomisel. Siiski on suhtluse muutumisest (ja kodanikele keskendumisest) maininud vaid mõned eksperdid. Sellel oletataval seosel on seni vähe empiirilist alust ning seetõttu vajab see edasistes uuringutes põhjalikumat uurimist.

Tänuavaldus

Käesolevat tööd toetas Euroopa Komisjon toetuse nr 770356 raames projekti „Co-VAL: väärtuste ühisloome mõistmine avalikes teenustes Euroopa avaliku halduse ümberkujundamiseks” raames.

Viited

1. Alford and O'Flynn, 2009

J. Alford, J. O'Flynn

Making sense of public value: Concepts, critiques and emergent meanings

International Journal of Public Administration, 32 (3–4) (2009), pp. 171-191

View at publisher Crossref View in Scopus Google Scholar

2. Alvesson and Karreman, 2000

M. Alvesson, D. Karreman

Varieties of discourse: On the study of organizations through discourse analysis

Human Relations, 53 (9) (2000), pp. 1125-1149

View at publisher Crossref View in Scopus Google Scholar

3. Andal-Ancion et al., 2003

A. Andal-Ancion, P.A. Cartwright, G.S. Yip

The digital transformation of traditional business

MIT Sloan Management Review, 44 (4) (2003), pp. 34-41

View in Scopus Google Scholar

4. Babbie, 2013

E.R. Babbie

The basics of social research

Cengage Learning (2013)