George, B. (2021). Making public organizations work. 

EESSÕNA

Making Public Organizations Work (MPOW) annab ülevaate avaliku halduse tegevustest, mis aitavad riigisektori juhtidel juhtida reforme, tulemuslikkust ja väärtusi; juhtida riigiasutusi ja võrgustikke ning teha koostööd tänavatasandi ametnike, poliitikute ja kodanikega. See on käsiraamat kõigile, kes otsivad sissejuhatust avaliku halduse „miks“, „kuidas“ ja „mis“ küsimustesse.

Miks on vaja raamatut, mis keskendub riigiasutuste toimimisele?

Viimastel aastakümnetel on avalik haldus uurimisvaldkonnana märkimisväärselt laienenud. Selle arenguga on kaasnenud üha suurem hulk empiirilist teadustööd, mis aitab selgitada, kuidas riigiasutused saavad erinevates kontekstides tõhusalt toimida. Valdkonnal on oma teadusajakirjad, erialased ühendused ning üleilmne teadlaskond, kelle liikmed määratlevad end uhkusega avaliku halduse uurijatena – mina nende seas. Mis on siis puudu?

Hoolimata valdkonna kasvust ja teadustöö mahu suurenemisest püsib märkimisväärne lõhe teadusuuringute ja praktika vahel. Paljud teadusajakirjad on tasulised, mis piirab praktikute ligipääsu teadusartiklitele. Lisaks järgivad teadusartiklid ranget metodoloogilist ja vormilist standardit (nagu peabki), mistõttu võib praktikutel olla keeruline neist peamisi järeldusi välja lugeda ja oma töös rakendada. Käesolev raamat püüab seda lõhet ületada, pakkudes ligipääsetavat sissejuhatust avalikku haldusse, tuginedes üle maailma tehtud teadustööle. Sellega loodetakse julgustada praktikuid teadustööga rohkem suhestuma.

Mul on olnud võimalus õpetada avaliku haldusega seotud aineid nii üliõpilastele kui praktikutele Belgiast, Madalmaadest, Saksamaalt, Austriast, Surinamest, Šotimaalt, Soomest, Lõuna-Aafrikast, Hongkongist ja Ameerika Ühendriikidest. Kuigi avaliku halduse kohta on ilmunud mitmeid raamatuid, ei ole need sageli suunatud praktikutele. Mõned on teadusartiklite kogumikud, mille ülesehitus ei pruugi olla piisavalt ühtne laiemaks kasutuseks; teised keskenduvad süvitsi ühele teemale; kolmandad käsitlevad avalikku haldust laiemalt, pühendades sellele vaid ühe või paar peatükki. Kuigi kõik need teosed on valdkonda oluliselt panustanud, ei ole need alati sobivad praktikute suunamiseks avaliku halduse ideede ja teadustöö juurde. Käesolev raamat püüab seda puudujääki leevendada, pakkudes nii (a) sissejuhatust valdkonda kui ka (b) tuge avaliku halduse õppetööle.

Raamatu ülesehitus keskendub avaliku halduse põhiteemadele makro-, meso- ja mikrotasandil, aidates lugejal mõista riigiasutuste juhtimise mitmetasandilist olemust ning omandada keskseid mõisteid. Iga peatükk sisaldab eraldi tekstikaste, kus käsitletakse nii klassikalisi kui ka uuemaid teadusuuringuid, pakkudes lugejale lähtepunkti valdkonna alustekstide ja kaasaegse teaduse mõistmiseks. Peatükid lõpevad eluliste juhtumiuuringute ja refleksiooniküsimustega, mis aitavad õpitut kinnistada. Need juhtumid peegeldavad avaliku halduse rahvusvahelist iseloomu ning annavad ülevaate selle rakendamisest erinevates kontekstides. Iga osa sissejuhatav peatükk toob esile ka peamised juhtimisalased järeldused, kirjeldades tegevusi, mida riigisektori juhid oma igapäevatöös vajavad.

Kellele on raamat mõeldud?

Raamat on suunatud kõigile, kes soovivad mõista, kuidas panna riigiasutused tõhusalt toimima. Kuna avalik haldus on oma olemuselt rahvusvaheline valdkond, lähtub ka see raamat sellest põhimõttest, kasutades näiteid ja tõendusmaterjali eri maailma piirkondadest. See ei keskendu ühele konkreetsele riigile, vaid kõnetab laiemat rahvusvahelist auditooriumi. Samuti sobib see õppematerjaliks avaliku halduse sissejuhatavates kursustes kõrghariduses.

Oluline on märkida, et paljud riigisektori juhid otsivad vastuseid üldjuhtimise või ärijuhtimise kirjandusest ning toetuvad üldistele juhtimismudelitele. Need mudelid ei ole alati sobivad avaliku sektori konteksti ning võivad mõnikord isegi takistada organisatsioonidel oma eesmärke saavutamast. Käesolev raamat väidab, et riigiasutused vajavad teistsuguseid juhtimisviise – selliseid, mis keskenduvad avaliku väärtuse loomisele ja ühise hüve edendamisele, mitte aktsionäride väärtuse maksimeerimisele.

Keerulised ajad nõuavad tugevat avalikku haldust

On ilmne, et riigiasutused ja avalik haldus on olulisemad kui kunagi varem. Kirjutan seda eessõna ülemaailmse COVID-19 pandeemia ajal. Kui kunagi oli vaja tõestust hästi toimiva tervishoiusüsteemi, korrastatud politseitöö, paindlike haridusasutuste ja reageerimisvõimeliste kohalike omavalitsuste tähtsusest, siis nüüd on see selgelt ilmnenud.

Need keerulised ajad on näidanud, et stereotüübid riigisektori töötajate kohta ei pea paika. Paljud neist seavad sõna otseses mõttes ohtu oma elu ja heaolu, et tagada teenuste toimimine. Samuti on selgunud, kui palju pingutust on vaja, et riigisektor suudaks pakkuda teenuseid tõhusalt, tulemuslikult, õiglaselt ja paindlikult. Kõik see eeldab tugevat avalikku haldust ja pädevaid juhte.

Seetõttu pühendan selle raamatu teile – riigisektori juhid. Olete valinud vastutusrikka ja ühiskondlikult olulise ameti. Avalik haldus paneb asjad liikuma ning loodan, et see raamat toetab teid ühise hüve edendamisel ja avaliku väärtuse loomisel. Teid on vaja rohkem kui kunagi varem.

Bert George

SISSEJUHATUS

Mis on ühist politseil ja päästeteenistusel, koolidel ja haiglatel, muuseumidel, kohalikel ja regionaalsetel omavalitsustel, sõjaväel ning riigiasutustel? Nende organisatsioonide põhitegevus ei keskendu aktsionäride väärtuse maksimeerimisele ega finantskasumi teenimisele, vaid teenuste osutamisele ja seeläbi nn avaliku väärtuse loomisele. Just seetõttu nimetame neid organisatsioone avaliku sektori organisatsioonideks. Nende roll on ühiskonna heaolu seisukohalt kriitilise tähtsusega – kujutlegem näiteks olukorda, kus puuduks politsei, kes tagab seaduste täitmise, päästeteenistus, mis reageerib õnnetustele, koolid, mis pakuvad haridust, või muuseumid, mis hoiavad meie kultuuripärandit.

Avaliku sektori asutusi rahastatakse tavaliselt vähemalt osaliselt maksumaksjate rahast ning nende tegevust jälgivad otseselt või kaudselt poliitilised juhid. Neid organisatsioone juhtivaid inimesi nimetatakse avaliku sektori juhtideks. Nende hariduslik ja erialane taust on mitmekesine: osa on tõusnud organisatsiooni seest, teised on värvatud teistest riigi- või mittetulundussektori organisatsioonidest või ka erasektorist. Näide 1 illustreerib seda mitmekesisust Euroopa keskvalitsuste tippjuhtide näitel.

NÄIDE 1. HAMMERSCHMID JT (2016) – EUROOPA VALITSUSTE TIPPJUHID

COCOPS-projekt (Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future) oli aastatel 2010–2014 toimunud teadusprojekt, milles osales 11 Euroopa ülikooli. Projekti raames kaardistati juhtide profiilid 17 Euroopa riigi keskvalitsustes. 6701 juhi seas läbi viidud küsitluse põhjal selgus, et enamik neist on kõrgharidusega. Ligikaudu 25% omas kraadi ärinduses, juhtimises või majanduses, 24% õigusteaduses, 23% inseneerias või loodusteadustes, 13% politoloogias ning 15% sotsiaalteadustes. Lisaks oli 21% vastanutest töötanud vähemalt viis aastat erasektoris ja 18% mittetulundussektoris. Seega ei eksisteeri ühtset „tüüpi“, millele avaliku sektori juhid vastaksid. Sama mitmekesisus iseloomustab ka avaliku halduse teadusvaldkonda, kus tuntud teadlased pärinevad muu hulgas avaliku halduse, juhtimise, majanduse, politoloogia, linnaplaneerimise, sotsioloogia ning ka tehniliste erialade taustaga.

Avaliku sektori juhtide rolli ei saa alahinnata. Kuigi nad ei pruugi olla need, kes otseselt kodanikele teenuseid osutavad – nagu õpetajad või politseinikud –, vastutavad nad teenuste korraldamise eest nii, et need jõuaksid õigete inimesteni, õigel ajal, õige kvaliteediga ja prognoositud kuluga. Selleks peavad juhid otsustama, millised juhtimisvahendid ja süsteemid on konkreetses kontekstis sobivad, mida tähendab „hea“ tulemuslikkus ning milliseid väärtusi tuleb järgida.

Lisaks peavad nad mõistma oma organisatsiooni ja selle keskkonda, kujundama sellele arusaamale tugineva strateegia, jälgima selle elluviimist ning tegema vajadusel koostööd partnerite ja teiste osapooltega. Samuti peavad nad juhtima oma töötajaid – nii neid, kes osutavad teenuseid vahetult kodanikele (nn tänavatasandi ametnikud), kui ka poliitilisi juhte ning teenuste kasutajaid. Teisisõnu peavad riigisektori juhid olema pädevad avalikus halduses.

Teadusuuringud kinnitavad, et avalik haldus on oluline. Näide 2 keskendub avaliku halduse mõjule kohaliku omavalitsuse tasandil.

NÄIDE 2. WALKER & ANDREWS (2015) – KOHALIKU OMAVALITSUSE JUHTIMINE JA TULEMUSLIKKUS

Richard M. Walker (Hongkongi Linnaülikool) ja Rhys Andrews (Cardiffi Ülikool), kaks juhtivat avaliku halduse professorit, viisid läbi süstemaatilise kirjanduse ülevaate ja meta-analüüsi kvantitatiivsetest uuringutest, mis käsitlesid avaliku halduse ja tulemuslikkuse seoseid kohalikes omavalitsustes. Nad analüüsisid 86 uuringut ning jõudsid järeldusele, et mitmetel juhtimispraktikatel on tugev mõju tulemuslikkusele, sealhulgas kvaliteetse personali värbamine ja hoidmine, organisatsiooniline stabiilsus ning tulevikku suunatud planeerimine. Need on tüüpilised tegevused, mida riigisektori juhid igapäevaselt teostavad.

Autorid märgivad siiski, et enamik käsitletud uuringuid keskendub tulemuslikkuse ühe mõõtmena eeskätt tõhususele. Tähelepanelik lugeja võib siinkohal küsida, kas tõhusus üksi on piisav, et mõista avaliku sektori tulemuslikkuse mitmetahulisust. Huvitava faktina: Richard M. Walker on ka Avaliku Halduse Uurimise Assotsiatsiooni (Public Management Research Association) president, mis on üks juhtivaid teadusorganisatsioone selles valdkonnas.

AVALIKU HALDUSE MÕISTE

Olles käsitlenud avaliku sektori juhtide olulisust ning vajadust olla pädev avalikus halduses, tekib järgmine küsimus: mis täpselt on avalik haldus? Joonis 1 näitab tegevuste ristumispunkte, mis kõik kuuluvad avaliku halduse alla. Oluline on tähele panna tegusõnalise vormi („juhtimine“ kui tegevus) kasutamist nende tegevuste kirjeldamisel. See on teadlik valik, mida tuleb kohe raamatu alguses selgitada.

Käesolev raamat käsitleb avalikku haldust eelkõige praktikana – kui tegevust, mida avaliku sektori juhid teevad, mitte pelgalt kui midagi, mis organisatsioonidel on olemas. Seega asetab raamat riigisektori juhi avaliku halduse keskmesse ning püüab pakkuda nii tulevastele kui ka praegustele juhtidele arusaamu sellest, kuidas parandada oma asutuse tulemuslikkust, kasutades konkreetseid juhtimisvahendeid ja -süsteeme, mis on kohandatud nende konteksti vajadustele.

See tähendab ühtlasi, et raamat ei paku „samm-sammult“ mudeleid ega standardlahendusi. Selle asemel lähtub see eeldusest, et avaliku sektori juhid peavad suutma mõista avaliku halduse põhiteooriaid ja -mõisteid ning rakendada neid oma organisatsiooni eripära arvestades.

Avalik haldus on määratletud kui praktika, mis hõlmab makro-, meso- ja mikrotasandi tegevuste juhtimist, mis kas võimaldavad või piiravad avalikel organisatsioonidel oma põhieesmärki saavutada ja avalikku väärtust luua.

• Makrotasand – geopoliitilised, ühiskondlikud ja laiemad halduse mõjud
• Mesotasand – organisatsioonisisesed protsessid, süsteemid ja struktuursed tegurid
• Mikrotasand – indiviidid organisatsiooni sees ja väljaspool

Jaotame selle definitsiooni viieks keskseks komponendiks:

• Praktika

Avalik haldus on eelkõige tegevus – see, mida avaliku sektori juhid teevad. Otsustav ei ole ainult konkreetsete vahendite või süsteemide olemasolu, vaid see, kuidas juhid neid kasutavad ning milliseid tegevusi nende taga ellu viiakse (based on their own context and experience).

• Makro-, meso- ja mikrotasandi tegevused

Avalik haldus ei piirdu üksnes asutusega. See hõlmab ka laiemat reformide, tulemuslikkuse ootuste ja väärtuste konteksti, mis ületab asutuse piire; samuti asutuste vahelisi võrgustikke ning indiviide, kes avalikke teenuseid osutavad, suunavad või kasutavad.

• Võimaldamine ja piiramine

Avalik haldus seisneb tasakaalu leidmises erinevate võimaldavate ja piiravate tegurite vahel nii tasandite sees kui nende vahel. Riigisektori juhid peavad soodustama tegevusi, mis toetavad organisatsiooni tulemuslikkust, ning samal ajal piirama neid, mis võivad seda vähendada.

• Riigiasutused

Riigiasutuse piirid ei ole alati üheselt määratletavad, kuid üldiselt eeldatakse, et need saavad vähemalt osaliselt rahastuse avalikest vahenditest (maksumaksja rahast), ei taotle esmase eesmärgina kasumit, vaid keskenduvad avaliku väärtuse loomisele, täidavad avalikku ülesannet ning on poliitilise järelevalve all.

• Põhimäärus ja avalik väärtus

Riigiasutuse põhimäärus (põhikiri) selgitab, miks see eksisteerib ja mida ta teeb. See on tihedalt seotud avaliku väärtuse loomisega – täites oma eesmärki, pakuvad asutused ühiskonnale teenuseid ning loovad seeläbi väärtust.

Oluline on rõhutada, et käesolev avaliku halduse määratlus lähtub praktikute vaatenurgast. Samas on avalik haldus ka teadusvaldkond, millel on oma teadusühendused, ajakirjad ja konverentsid. Kuigi see raamat ei keskendu otseselt avalikule haldusele kui teadusvaldkonnale, on tekst läbivalt põimitud teadusuuringutega, et pakkuda lugejale tõenduspõhist arusaama ning aidata mõista valdkonna kujunemist ja identiteeti.

NÄIDE 3. IRSPM JA PMRA – AVALIKU HALDUSE TEADUSÜHENDUSED

IRSPM

Rahvusvaheline Avaliku Halduse Uurimise Selts (International Research Society for Public Management, IRSPM) kasvas välja edukate iga-aastaste konverentside sarjast. 2005. aastal Bocconi ülikoolis toimunud konverentsil lepiti kokku vajaduses formaliseerida kujunenud teadlaste võrgustik. 2006. aastal Glasgow Caledoniani ülikoolis toimunud konverentsil kiideti selle loomine ühehäälselt heaks. Organisatsiooni eesmärk on arendada ja toetada avaliku halduse ning poliitika rakendamise alast teadust rahvusvahelises teadlaskonnas ning soodustada teadmiste loomist ja levikut. IRSPM-i juhtiv teadusajakiri on Public Management Review.

PMRA

Avaliku Halduse Uurimise Assotsiatsioon (Public Management Research Association, PMRA) on mittetulunduslik akadeemiline ühendus, mille eesmärk on edendada teadustööd riigiasutuste kohta. Aastate jooksul on selle mõju ja liikmeskond märkimisväärselt kasvanud. PMRA konverents on kujunenud üheks olulisemaks kohtumispaigaks avaliku halduse teadlastele nii Ameerika Ühendriikides kui ka rahvusvaheliselt. Lisaks annab PMRA välja ajakirju Journal of Public Administration Research and Theory (JPART) ning Perspectives on Public Management and Governance (PPMG), mis keskenduvad riigiasutustele, nende juhtimise ja poliitika seostele.

RAAMATU STRUKTUUR

Eelnevalt esitatud avaliku halduse definitsioon näitab, et iga seda teemat käsitlev raamat peab arvestama selle mitmetasandilise ja praktikapõhise iseloomuga. See tähendab kolme analüüsitasandi eristamist ning iga tasandi kesksete aspektide käsitlemist. Making Public Organizations Work (MPOW) lähtubki sellest loogikast, käsitledes tegevusi nii nende tasandite sees kui ka nende vahel (vt joonis 2).

Raamatu esimesed kolm peatükki keskenduvad makrotasandi tegevustele avalikus halduses. Nendes käsitletakse

• peamisi reforme ja suundumusi, mis on kujundanud avaliku halduse praktikat;
• riigisektori tulemuslikkuse erinevaid tasandeid ja mõõtmeid kui riigiasutuste keskset eesmärki;
• ning olukordi, kus organisatsioonid peavad tasakaalustama konkureerivaid väärtusi ja eesmärke, mis tulenevad ühiskondlikest ja poliitilistest ootustest.

Makrotasandit käsitletakse sageli kui riigiasutuste legitiimsust kujundavat institutsionaalset ja volituskeskkonda (authorizing environment), mille juhtimine on organisatsiooni legitiimsuse tagamiseks kriitilise tähtsusega (Moore, 2013). Seega aitab see osa selgitada, mida avaliku sektori juhtidelt oodatakse ja miks.

Järgmised neli peatükki keskenduvad organisatsioonitasandi ehk mesotasandi tegevustele. Need käsitlevad riigiasutuste põhijooni ja nende keskkonda ning keskseid organisatsiooniüleseid juhtimisprotsesse, nagu strateegiline juhtimine, tulemusjuhtimine ja võrgustike juhtimine. Mesotase on see, kus toimub suurem osa igapäevasest juhtimistegevusest. Selle keskmes on organisatsiooni võimekus – sealhulgas ressursside jaotamine ja optimeerimine, organisatsiooni suuna määratlemine ning selle elluviimine (Moore, 2013). See osa aitab avaliku sektori juhtidel mõista oma organisatsiooni ja selle tegevuskeskkonda, kujundada tulevikustrateegiat ning viia see ellu koostöös peamiste partneritega.

Viimased kolm peatükki keskenduvad mikrotasandile ehk inimestele, kes moodustavad avalikud organisatsioonid, ning olulistele aspektidele, mida juhid peavad nende juhtimisel arvesse võtma. Siia kuuluvad nii tänavatasandi ametnikud, poliitikud kui ka kodanikud. Mikrotasand toob esile avaliku halduse inimliku ehk käitumusliku mõõtme (Simon, 1997). Selle eesmärk on aidata avaliku sektori juhtidel kujuneda paremaks inimeste juhtijaks, pakkudes arusaama sellest, kellega ja kelle heaks nad töötavad.

Sissejuhatava peatüki lõpetavas juhtumianalüüsis käsitletakse Põhja-Atlandi Lepingu Organisatsiooni (NATO), rakendades eelnevalt tutvustatud avaliku halduse käsitlusviise.

Juhtum: PÕHJA-ATLANDI LEPINGU ORGANISATSIOON (NATO)

PÕHJA-ATLANDI LEPINGU ORGANISATSIOON (NATO)

POLIITILINE JA SÕJALINE LIIT

Turvalisus igapäevaelus on meie heaolu seisukohalt keskse tähtsusega. NATO eesmärk on tagada oma liikmete vabadus ja julgeolek nii poliitiliste kui sõjaliste vahendite kaudu.

Poliitiline mõõde – NATO edendab demokraatlikke väärtusi ning võimaldab liikmesriikidel pidada nõu ja teha koostööd kaitse- ja julgeolekuküsimustes, et lahendada probleeme, suurendada usaldust ning pikemas perspektiivis ennetada konflikte.

Sõjaline mõõde – NATO on pühendunud vaidluste rahumeelsele lahendamisele. Kui diplomaatilised pingutused ebaõnnestuvad, on organisatsioonil sõjaline võimekus kriisiohjamisoperatsioonide läbiviimiseks. Neid viiakse ellu kas Washingtoni lepingu artikli 5 (kollektiivkaitse klausel) alusel või ÜRO mandaadi raames, kas iseseisvalt või koostöös teiste riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonidega.

TEGEVUSED

Otsustamine ja konsultatsioonid

Liikmesriigid arutavad ja langetavad igapäevaselt otsuseid julgeolekuküsimustes erinevatel tasanditel ja valdkondades. NATO otsus väljendab kõigi liikmesriikide ühist tahet, kuna otsused tehakse konsensuse alusel. Iga päev kogunevad NATO peakorterisse sajad ametnikud ning tsiviil- ja sõjalised eksperdid, et vahetada infot, jagada ideid ning valmistada ette otsuseid koostöös riiklike delegatsioonide ja NATO personaliga.

Operatsioonid ja missioonid

NATO osaleb aktiivselt erinevates kriisiohjamisoperatsioonides ja -missioonides (nt Afganistanis, Kosovos, Vahemere piirkonnas ning koostöös Aafrika Liiduga), sealhulgas tsiviilkriiside lahendamises. Need tegevused toimuvad artikli 5 või ÜRO mandaadi alusel.

Partnerlussuhted

Ligikaudu 40 mitteliikmesriiki teeb NATOga koostööd poliitika- ja julgeolekuküsimustes. Need riigid osalevad dialoogis ja praktilises koostöös ning panustavad sageli NATO juhitud operatsioonidesse. Lisaks teeb NATO koostööd mitmete rahvusvaheliste organisatsioonidega. Partneritel ei ole siiski sama otsustusõigust kui liikmesriikidel.

Võimekuse arendamine

NATO kohandab ja arendab pidevalt oma poliitikaid, struktuure ja võimekusi, et vastata nii praegustele kui tulevastele ohtudele, sealhulgas kollektiivkaitse vajadustele.

REFLEKSIOONIKÜSIMUSED

1. Kas NATO on avalik organisatsioon?

Jah. NATO on valitsustevaheline rahvusvaheline organisatsioon, mis koosneb suveräänsetest liikmesriikidest ning vastab riigiasutuse tunnustele.

2. Kes on NATO avaliku sektori juhid?

Avaliku sektori juhtideks võib pidada nii poliitilisi kui administratiivseid ja sõjalisi juhte, kes kujundavad ja viivad ellu organisatsiooni tegevust. Nende hulka kuuluvad näiteks Põhja-Atlandi Nõukogu liikmed, peasekretär, kõrged ametnikud ning sõjalised juhid.

3. Mis on NATO põhitegevus ja kuidas loob see avalikku väärtust?

NATO põhitegevus on kollektiivkaitse. Avalikku väärtust luuakse liikmesriikide julgeoleku tagamise kaudu, mis omakorda toetab stabiilsust, rahu ja ühiskondlikku heaolu.

4. Millised on NATO-d mõjutavad makrotasandi tegurid?

(Makrotase = geopoliitilised, ühiskondlikud ja laiaulatuslikud valitsemise mõjud)

Peamised tegurid:

1.      Geopoliitilised sündmused

Näiteks Venemaa tegevus Ukrainas on mõjutanud NATO strateegilist suunda ja toonud kaasa organisatsioonilisi muutusi.

2.      Muutuvad ohutajud

Liikmesriikide erinevad huvid ja julgeolekutõlgendused kujundavad NATO arengut.

3.      Kasvavad ootused tulemuslikkusele

NATO tegeleb üha enam uute ohtudega, nagu küberrünnakud, terrorism ja hübriidohud.

4.      Väärtused ja põhimõtted

Demokraatia, õigusriik, rahvusvaheline koostöö ja kollektiivkaitse on NATO legitiimsuse aluseks.

5. Millised on NATO-d mõjutavad mesotasandi tegurid?

(Mesotase = organisatsioonisisesed protsessid ja struktuurid)

1.      Organisatsiooniline struktuur

NATO koosneb tsiviil- ja sõjalistest struktuuridest, mis tagavad poliitikate elluviimise.

2.      Konsensuspõhine otsustamine

Kõik olulised otsused tehakse ühehäälselt, mis mõjutab otsustusprotsesside kiirust ja dünaamikat.

3.      Juhtimis- ja käsuliinid

Strateegilised ja operatiivsed juhtimisstruktuurid kujundavad organisatsiooni toimimist.

4.      Õppimine ja analüüs

Analüüsi- ja õppekeskused toetavad teadmuspõhist otsustamist ja organisatsioonilist arengut.

5.      Tegevuskeskkonna eripära

Mitmeriigiline koostöö eeldab pidevat koordineerimist erinevate poliitiliste ja administratiivsete süsteemide vahel.

6. Millised on NATO-d mõjutavad mikrotasandi tegurid?

(Mikrotase = indiviidid organisatsiooni sees ja väljaspool)

1.      Poliitilised juhid

2.      Ametnikud ja eksperdid

3.      Kodanikud

4.      Tänavatasandi tegutsejad

I OSA: MAKROTASAND – REFORMIDE, TULEMUSLIKKUSE JA VÄÄRTUSTE JUHTIMINE

1. PEATÜKK. AVALIKU HALDUSE REFORMID

Nagu sissejuhatavas peatükis käsitletud, on avaliku halduse makrotasand see, kus kujundatakse „mängureeglid“ kõigile avaliku sektori juhtidele – sõltumata valdkonnast või haldustasandist. Siin ei keskenduta üksikule asutusele, vaid kogu riigisektorile ning kõigile, kes selles juhtimisvastutust kannavad. Oluline on mõista, et selle osa kolm peatükki on omavahel tihedalt seotud:

1. esmalt käsitletakse avaliku halduse reforme,
2. mis on kujundanud ootused, mida mõõdetakse avaliku sektori tulemuslikkuse kaudu,
3. ning mis omakorda on loonud vajaduse tasakaalustada konkureerivaid avalikke väärtusi ja eesmärke (vt joonis 1).

Selle osa alustuseks antakse ülevaade enam kui saja aasta arengust, mis on kujundanud avaliku sektori asutusi ja nendega seotud reforme. Nagu peatükis näha, on riigiasutused kujunenud poliitiliste eelistuste ning ühiskonna ja majanduse korraldamise põhiveendumuste mõjul. Seetõttu on avalikku haldust tugevalt mõjutanud ka teised teadusvaldkonnad – eelkõige õigusteadus ja politoloogia, majandusteadus ja juhtimine ning sotsioloogia ja psühholoogia.

Käesolevas peatükis käsitletakse kolme peamist reformisuunda:

1. klassikaline avalik haldus ehk Weberi bürokraatia,
2. uus avalik haldus (New Public Management),
3. ning uuejärgne avalik haldus (Post-New Public Management).

Iga reformisuund seotakse vastavate teadusvaldkondade, poliitiliste eelistuste ja põhiveendumustega (vt joonis 1.1).

Peatüki lõpus käsitletakse nende reformide praktilist avaldumist tänapäeva riigiasutustes ning tuuakse juhtumianalüüsina esile OECD rahvusvaheline õpitulemuste hindamise programm (PISA), mis seostub peatüki teemadega.

Oluline on rõhutada, et käesolev peatükk võib jätta mulje, justkui oleks avalik haldus kujunenud alles 20. sajandi alguses. Tegelikkuses see nii ei ole. Suurte impeeriumide – nagu Aleksander Suure või Tšingis-khaani riigid – juhtimine, Napoleoni sõjakäikude planeerimine ja korraldamine või veevarustuse ja maksusüsteemide haldamine Vana-Roomas eeldasid kõik toimivaid avaliku halduse praktikaid. Kuna nende ajalooliste juhtumite kohta on juba palju kirjutatud, keskendub käesolev käsitlus siiski uuemale ajaloole ning alustab avaliku halduse reformide käsitlemist modernsemast perioodist.

1.1. KLASSIKALINE AVALIK HALDUS EHK WEBERI BÜROKRAATIA

Kujutlegem valitsemist, kus avaliku sektori ametniku töö on vaid osalise koormusega ega eelda erilist väljaõpet või haridust. Valitsemist, kus ametikõrgendused sõltuvad pigem isiklikest sidemetest kui töö tulemuslikkusest. Valitsemist, kus poliitika ja haldus ei ole selgelt eristatud ning ametnikud ei ole neutraalsed. Valitsemist, kus kodanikud saavad erineva kvaliteediga avalikke teenuseid ning puuduvad standardiseeritud protseduurid, mis tagaksid võrdse kohtlemise. Valitsemist, kus õigusriigi põhimõte ei ole keskne ning kus poliitikud ja ametnikud ei ole seotud selgete reeglite ja seadustega. Selline keskkond oleks elamiseks äärmiselt problemaatiline.

Kuigi oleks ebaõiglane väita, et kõik 20. sajandi alguse valitsused vastasid sellele kirjeldusele, ei ole liialdus öelda, et paljud neist probleemidest olid tollal levinud. Tegelikult võivad mõned neist tunduda tuttavad ka tänapäeval. 19. sajandil ja 20. sajandi alguses arutlesid paljud teadlased selle üle, kuidas valitsemist kujundada, et selliseid probleeme ületada. Nende arutelude keskmes oli arusaam, et neutraalne ja õiglane valitsemine on majandusliku ja sotsiaalse arengu eeltingimus.

Olulisteks mõtlejateks selles kontekstis olid Karl Marx, John Stuart Mill ja Max Weber. Eelkõige viimast peetakse üheks mõjukaimaks autoriks avaliku halduse reformide kujundamisel. Oma peateoses Economy and Society kirjeldas Weber avaliku halduse ideaalset tüüpi – nn Weberi bürokraatiat.

Joonis 1.2 illustreerib selle põhitunnuseid. Weberi käsitluse kohaselt peavad riigiasutustel olema selged alluvussuhted – iga töötaja peab teadma, kellele ta allub ja kes alluvad temale. Asutuse tegevust peavad suunama kirjalikud reeglid ja formaliseeritud protseduurid, mis tagavad õigusriigi põhimõtete järgimise. Avaliku sektori ametnikud peavad olema oma ala spetsialistid, kes on saanud põhjaliku väljaõppe ning pühenduvad täielikult oma tööle. Reeglite ja protseduuride järgimist peab hindama poliitiliselt sõltumatu kontroll. Karjääriredelil liikumine peab põhinema kutsepädevusel ja kvalifikatsioonil, mitte isiklikel sidemetel. Lõpuks peab organisatsioonil olema selge hierarhiline struktuur, mida sageli kujutatakse püramiidina (Weber, 1921).

💡Nagu eelnevalt mainitud, käsitlesid professionaalse bürokraatia vajadust ka teised mõtlejad ja praktikud. Näiteks arutles selle üle ka Woodrow Wilson, Ameerika Ühendriikide endine president, keda sageli tsiteeritakse (kuigi ka kritiseeritakse). Kõik need käsitlused koondatakse tavaliselt klassikalise avaliku halduse alla (Old Public Administration).

Mida tähendab see reformisuund avaliku halduse praktikate jaoks?

• Avaliku sektori juhid peavad suutma kujundada ja rakendada asutuse tegevust suunavaid reegleid, protseduure ja regulatsioone;
• nad peavad looma selge organisatsioonilise struktuuri koos määratletud alluvussuhete ja hierarhiatega;
• nad peavad tagama ametnike professionaalse arengu ning kujundama värbamisprotsessid, mis toetavad kompetentsete spetsialistide kaasamist;
• nad peavad korraldama ametikõrgendusi kutsepädevuse ja tulemuslikkuse alusel;
• ning nad peavad tagama sõltumatu järelevalve reeglite ja protseduuride järgimise üle.

1.2. UUS AVALIK HALDUS (NEW PUBLIC MANAGEMENT)

Kujutlegem valitsemist, kus Weberi bürokraatia põhimõtted on viidud äärmuseni. Kodanikud ja ka avaliku sektori töötajad peavad läbima ulatusliku bürokraatia – täitma hulgaliselt dokumente ning järgima keerukaid protseduure, enne kui nad saavad avalikke teenuseid kasutada või pakkuda. Tugev rõhk ekspertteadmistele viib olukorrani, kus valitsus püüab teha kõike ise ega usalda koostööd teiste osapooltega, näiteks erasektoriga. Selle tulemusena kasvab riigisektor nii mahult kui ka ulatuselt väga suureks.

Koos tugeva hierarhia ja selgete alluvussuhetega tähendab selline areng ka mitmekihilist juhtimisstruktuuri, kus arvukad juhid ja ametnikud püüavad tegevust koordineerida. Nii kujuneb välja mahukas ja kohmakas valitsemissüsteem, millel on raskusi koordineerimisega ning mis ei suuda pakkuda teenuseid piisavalt tõhusalt.

Kuigi see kirjeldus on teatavas mõttes karikatuur „ülepingutatud“ Weberi bürokraatiast, olid just sellised probleemid aluseks teisele olulisele reformisuunale – uuele avalikule haldusele (New Public Management, NPM).

Uus avalik haldus kujunes välja 1960.–1980. aastatel, osaliselt neoklassikalise majandusteaduse mõjul. Sellised mõtlejad nagu Milton Friedman ning poliitikud nagu Ronald Reagan ja Margaret Thatcher kujundasid tugevalt selle suuna ideid. Sel perioodil avaldasid turumajanduslikud ja kapitalistlikud põhimõtted olulist mõju avaliku sektori juhtimisele.

Uue avaliku halduse keskne loosung on sageli sõnastatud kui „juhtida riiki nagu ettevõtet“. See tähendab püüdlust muuta avalik sektor võimalikult tõhusaks, kasutades erasektorist pärit juhtimispraktikaid ning delegeerides või sisse ostes avalikke teenuseid erasektorilt. Oma teoses Capitalism and Freedom kirjeldas Friedman valitsuse nelja legitiimset funktsiooni (Friedman, 1962), kusjuures mitmed traditsioonilised avalikud teenused – nagu haridus ja tervishoid – jäid tema käsitluses riigi kesksetest ülesannetest väljapoole.

Kahtlemata on uus avalik haldus üks enim uuritud teemasid selles teadusvaldkonnas. Kuigi paljud teadlased on kriitilised ning leiavad, et see reformisuund on avalikule sektorile pigem kahju teinud, näevad teised siiski väärtust mõningates selle põhimõtetes. Näide 1.1 toob esile Christopher Hoodi käsitluse, mis rõhutab, et avalikus halduses tuleb tasakaalustada erinevaid väärtusi.

NÄIDE 1.1. HOOD (1991) – UUE AVALIKU HALDUSE KRIITIKA

Christopher Hood, endine Oxfordi Ülikooli All Souls College’i valitsemise professor, on üks mõjukamaid avaliku halduse teadlasi. Tema 1991. aasta artikkel “A Public Management for All Seasons” on üks enim tsiteeritud töid selles valdkonnas. Hood kritiseeris uue avaliku halduse reforme, väites, et avalik haldus seisneb erinevate väärtuste tasakaalustamises ja nendevaheliste pingete juhtimises. Ta eristas kolm väärtustüüpi:

·       Σ (sigma) väärtused – tõhusus ja eesmärgipärasus

Keskenduvad efektiivsuse suurendamisele, raiskamise vähendamisele ning organisatsiooni fookuse hoidmisele oma põhieesmärkidel. Seostuvad ideega „rohkem vähemaga“ ja tulemuspõhise juhtimisega.

·       Θ (teeta) väärtused – ausus ja õiglus

Keskenduvad läbipaistvusele, vastutusele ja eetilisele käitumisele. Eesmärk on tagada õiglane kohtlemine ning ennetada korruptsiooni.

·       Λ (lambda) väärtused – vastupidavus ja stabiilsus

Keskenduvad organisatsiooni suutlikkusele toimida järjepidevalt ning tulla toime kriiside ja ootamatute olukordadega.

Hoodi hinnangul tõi uus avalik haldus esiplaanile eelkõige sigma-tüüpi väärtused, samal ajal marginaliseerides teeta- ja lambda-tüüpi väärtusi.

Kas uus avalik haldus on siis hea või halb? Sellele küsimusele ei ole võimalik anda üheselt selget vastust. Nagu avalikus halduses sageli, sõltub kõik kontekstist. Näide 1.2 on uuring, mis näitab, et teatud NPM-i elemendid on aidanud Kesk- ja Ida-Euroopa riikidel oma tulemuslikkust parandada.

Seega ei ole keskne küsimus mitte niivõrd see, kas NPM „toimib“, vaid pigem see, millised selle tööriistad ja mudelid võivad konkreetses kontekstis aidata avalikel organisatsioonidel paremini toimida ilma et need tekitaksid kõrvalmõjusid, mis pikemas perspektiivis kahjustavad avaliku väärtuse loomist ja organisatsiooni põhieesmärgi saavutamist.

NÄIDE 1.2. DAN JA POLLITT (2015) – NPM KESK- JA IDA-EUROOPAS

Sorin Dan (Vaasa Ülikool) ja Christopher Pollitt viisid läbi süstemaatilise kirjanduse ülevaate, koondades empiirilisi tõendeid NPM-reformide mõjust Kesk- ja Ida-Euroopa riikide tulemuslikkusele.

Nende analüüs pakub tasakaalu sageli domineerivale kriitikale, näidates, et mitmed NPM-i tööriistad on aidanud parandada organisatsioonilist võimekust ning teenuste kvaliteeti. See uuring illustreerib hästi üht avaliku halduse keskset põhimõtet: kontekst on määrav. Avaliku sektori juhid peavad valima juhtimisvahendid lähtuvalt oma organisatsiooni ja keskkonna eripärast – universaalne „üks lahendus kõigile“ lähenemine ei ole realistlik.

💡Kuidas on uus avalik haldus mõjutanud avaliku halduse praktikat?

• Avaliku sektori juhid peavad valdama erinevaid juhtimispraktikaid, mis eeldab tugevat ettevalmistust juhtimise ja majanduse valdkonnas;
• nad peavad mõõtma ja juhtima tulemuslikkust ning aru andma selle saavutamise kohta, et tagada vastutus;
• nad peavad suutma juhtida erasektori partnereid, kellele on delegeeritud teenuste osutamine;
• nad peavad kujundama tõhusa ja „saleda“ organisatsiooni, maksimeerides efektiivsust;
• ning nad peavad kasutama ressursse säästlikult, tagades, et investeeringute kasu ületab kulud.

1.3. POST-UUS AVALIK HALDUS (Post-NPM)

Peaaegu kõigis arenenud riikides kõneldakse vajadusest panna riigiasutused paremini tööle. Selle suuna levinum reformistrateegia on New Public Management (NPM), mille põhiidee on asetada avalik sektor erasektori toimimismudelisse. Ülle Madise (2016)

Vaatame eelnevalt kirjeldatud mõttelisi eksperimente veelgi edasi. Kujutlegem valitsust, mis on täielikult ja üksnes üles ehitatud uue avaliku halduse (New Public Management) põhimõtetele. Eraettevõtted on võtnud üle mitmed avalikud teenused, nagu haridus ja tervishoid.

Sellises olukorras võivad patsiendid teatud haigustega jääda ravita, kuna nende ravi on liiga kulukas ja võib vähendada haigla kasumimarginaali. Õpiraskustega lapsed võidakse koolidest välja jätta, sest nad võivad langetada kooli tulemusnäitajaid, mis on aga olulised, kuna neid kontrollivad ja jälgivad riigiasutused seatud lävendite alusel. Samal ajal on valitsus aga loovutanud suure osa oma valdkondlikust ekspertiisist erasektorile ega oma enam piisavat sisemist võimekust nende probleemide lahendamiseks.

Lisaks on kõik valitsusasutused viidud miinimumini, mis tähendab, et ootamatute sündmuste või kriiside korral puuduvad nii rahalised kui ka sotsiaalsed reservvõimekused, millele toetuda. Kuid vähemalt oldi efektiivsed, eks ole?

Selline stsenaarium on küll pigem apokalüptiline, kuid paljudele inimestele üle maailma siiski äratuntav. Just 2000. aastate alguses tekkis tugev vastureaktsioon uuele avalikule haldusele, mis oli tingitud äriloogika ülekandmise negatiivsetest kõrvalmõjudest avalikus sektoris.

Kuigi selle liikumise kirjeldamiseks kasutatakse mitmeid mõisteid – sh New Public Governance, Public Value Governance ja Digital-Era Governance –, on neid keeruline ühe ühtse nimetuse alla koondada. Seetõttu kasutan siin terminit post-uus avalik haldus, rõhutamaks, et tegemist on reaktsiooniga NPM-ile.

Selle suuna keskne arusaam on, et riigiasutused võivad küll muutuda väga tõhusaks, kuid samal ajal ei pruugi nad enam suutlikud olla lahendama tänapäeva ühiskonna suuri probleeme. Ei piisa sellest, et rakendatakse äripraktikaid või delegeeritakse teenuseid – see ei taga automaatselt tööpuuduse vähendamist, joogiveeprobleemide lahendamist, kliimamuutuste leevendamist ega ka näiteks pandeemiate ohjamist koostöös kodanike ja ühiskondlike osapooltega.

POST-UUE AVALIKU HALDUSE PEAMISED SUUNAD

Joonis 1.4 toob esile kolm peamist käsitlust, mis sellesse liikumisse kuuluvad, ning nende fookused. Silmatorkav on teadlik valik kasutada mõistet „haldus“ (governance) „juhtimise“ (management) asemel. See peegeldab suuna tugevat väliskeskkonnale suunatust: rõhk on koostööl, avalikul väärtusel ja digiarengu võimalustel. See erineb NPM-ist, mis keskendub pigem asutuse sisemistele protsessidele ja efektiivsusele.

Millised on siis Post-Uue Avaliku Juhtimise peamised tunnused? Joonis 1.4. esitab selle suuna kolm peamist käsitlust ning selgitab nende keskseid rõhuasetusi. Esmalt torkab silma teadlik valik kasutada kõigis kolmes käsitluses mõistet „haldus“ (governance) mõiste „juhtimine“ (management) asemel. See valik on seotud kõigi kolme käsitluse olemuslikult välise suunitlusega – olgu selleks vajadus tugevate partnerlussuhete järele, selge avaliku eesmärgi määratlemine või digitehnoloogia võimaluste täielik ärakasutamine. Selline väline fookus erineb Uuest Avalikust Juhtimisest, mis keskendub pigem organisatsiooni sisemistele protsessidele ja tõhususe saavutamisele.

Esiteks, Uus Avalik Haldus (New Public Governance) lähtub organisatsioonisotsioloogiast ja võrgustikuteooriast ning väidab, et ühiskondlike probleemide lahendamine nõuab riigiasutustelt koostööd teiste organisatsioonidega võrgustikes. Avalikud asutused peavad seega olema usaldusväärsed partnerid sellistes võrgustikes ning soodustama teiste võrgustikupartnerite vahelist koostööd usalduslikus õhkkonnas (Osborne, 2006).

Teiseks, Avaliku Väärtuse Haldus (Public Value Governance) on rohkem seotud strateegiateooriaga ning rõhutab strateegiliste valikute tähtsust nii riigiasutuste, mittetulundusorganisatsioonide, ettevõtete kui ka nendevaheliste koostöövormide puhul. Keskne idee on suunata tähelepanu sellele, millist tegelikku väärtust need organisatsioonid avalikkusele loovad ja milliseid laiemaid ühiskondlikke eesmärke nad teenivad (Bryson jt, 2014).

Kolmandaks, Digihaldus (Digital-Era Governance) keskendub info- ja kommunikatsioonitehnoloogia kiirele arengule alates 2000. aastatest ning vajadusele kasutada neid tehnoloogiaid selleks, et muuta riigiasutused kodanikele avatumaks ja kujundada ümber nende protsessid viisil, mis võimaldaks täielikult ära kasutada digiteerimise eeliseid ühiskonnas tervikuna (Dunleavy jt, 2006).

💡Mida tähendab post-uus avalik haldus avaliku halduse praktikate jaoks?

Selge suundumus on suurem rõhk organisatsiooni väliskeskkonnale. Avaliku sektori juhid peavad:

• valmistama oma organisatsiooni ja töötajad ette tööks võrgustikes ja koostöövormides;
• toimima „võrgustiku hoidjatena“ (steward), tagades koostöö ja usalduse;
• suutma juhtida võrgustikke ja koostöövorme, eriti kui neil on selles ametlik juhtiv roll;
• oskama sõnastada väärtuspakkumist, mis selgitab organisatsiooni panust ühiskonda, ning seda ellu viima;
• ning olema kursis digimuutustega, et suurendada reageerimisvõimet kodanike vajadustele ja kasutada tehnoloogiat teenuste parendamiseks.

1.4. MITMETASANDILINE REAALSUS

Lugejale võib jääda mulje, et kolm käsitletud reformisuunda on lineaarse ja järjestikulise arenguga – justkui üks asendaks teise. Praktikas aga kogevad riigiasutused nende kõigi kolme suuna mõjusid samaaegselt. Kontekstiti võib küll rõhuasetus veidi erineda, kuid igas avalikus organisatsioonis on õigusriigi põhimõtte järgimine hädavajalik, efektiivsuse suurendamine oluline ning koostöö ühiskondlike osapooltega vältimatu.

See seab avaliku sektori juhtidele märkimisväärse koormuse, kuna nad vajavad laiapõhjalisi oskusi ja teadmisi erinevatest valdkondadest ning peavad samaaegselt hoidma nii organisatsiooni sisemist kui ka välist vaadet, et lahendada võimalikke konflikte, mis tekivad eri reformiloogikate samaaegsel rakendamisel.

💡Mida tähendab see mitmetasandiline reaalsus avaliku halduse praktikate jaoks?

• eelnevalt kirjeldatud tegevused on kõik olulised, kuid võivad üksteisega vastuollu sattuda; need vastuolud mõjutavad otseselt seda, kuidas avaliku sektori juhte eri huvirühmad hindavad;
• avaliku sektori juhid peavad suutma tajuda ühiskondlikke ja poliitilisi prioriteete, samal ajal kaitstes väärtusi, mis ei pruugi olla poliitikakujundajate või teiste osapoolte tähelepanu keskmes.

Selle peatüki lõpetav juhtum näitab, kuidas sellised pinged võivad tekkida haridussektoris, eelkõige rahvusvaheliste standardiseeritud testide ja nendega seotud riiklike edetabelite tõttu.

1.5. JUHTUM: OECD RAHVUSVAHELINE ÕPILASTE HINDAMISPROGRAMM (PISA)

OECD RAHVUSVAHELINE ÕPILASTE HINDAMISPROGRAMM (PISA)

PISA KIRJELDUS

Kuni 1990. aastate lõpuni põhines OECD haridustulemuste võrdlemine peamiselt õpiaastate arvul, mis ei ole usaldusväärne näitaja selle kohta, mida inimesed tegelikult oskavad ja teavad. Rahvusvaheline õpilaste hindamisprogramm (PISA) muutis seda lähenemist.

PISA idee seisnes selles, et õpilaste teadmisi ja oskusi hinnatakse otseselt rahvusvaheliselt kokkulepitud mõõdikute abil; neid andmeid seostatakse õpilaste, õpetajate, koolide ja haridussüsteemide andmetega, et mõista tulemuslikkuse erinevusi; ning seejärel kasutatakse võrdlusandmeid koostöö ja vastastikuse õppimise soodustamiseks.

PISA eesmärk ei olnud luua uut ülalt-alla kontrollisüsteemi, vaid suunata koolid ja poliitikakujundajad vaatama pigem väljapoole – teiste õpetajate, koolide ja riikide suunas. Sisuliselt „PISA mõõdab seda, mis loeb“, ning teeb selle info kättesaadavaks, et toetada paremaid otsuseid hariduses.

OECD liikmesriigid soovisid PISA puhul eristuda ka muul viisil. Tänapäeva maailmas ei hinnata inimesi enam üksnes selle järgi, mida nad teavad, vaid ka selle järgi, mida nad oma teadmistega teha suudavad. Seetõttu ei keskendu PISA ainult õpitu reprodutseerimisele, vaid hindab ka võimet teadmisi rakendada, seoseid luua eri valdkondade vahel, lahendada uusi probleeme ning õppida tõhusalt.

Kriitikud on väitnud, et PISA testid on ebaõiglased, kuna need võivad esitada õpilastele probleeme, millega nad pole koolis kokku puutunud. Samas on elu ise ettearvamatu – reaalse elu tegelik proovikivi ei ole õpitu meeldejätmine, vaid võime lahendada probleeme, mida ei saa ette ennustada.

PISA suurim tugevus peitub selle töökorralduses. Erinevalt traditsioonilistest hindamissüsteemidest, mida juhitakse tsentraalselt ja tellitakse väliselt, kaasas PISA laiapõhjalise rahvusvahelise koostöö. Programmi arendamisse kaasati eksperte, õpetajaid ja teadlasi erinevatest riikidest, luues ühiselt globaalse hindamissüsteemi. Tänapäeval nimetaksime seda lähenemist rahvahanke ehk crowdsourcing’u vormiks, kuid sisuliselt lõi see tugeva omanikutunde, mis oli edu saavutamiseks kriitilise tähtsusega.

Kokkuvõttes põhineb PISA edu osalevate riikide, rahvuslike ja rahvusvaheliste ekspertide ning OECD koostööl. Osalevad spetsialistid töötasid ühiselt selle nimel, et määratleda, milliseid õpitulemusi on oluline mõõta, kuidas neid kõige paremini hinnata ning kuidas tulemusi eri riikide ja kultuuride lõikes usaldusväärselt võrrelda. OECD koordineeris seda protsessi ning aitas tulemusi tõlgendada ja aruandlust koostada (OECD, 2019).

REFLEKSIOONIKÜSIMUSED

Millise kolmest avaliku halduse reformist seostaksid PISA-ga ja miks?

PISA seostub kõige tugevamalt uue avaliku haldusega (NPM), kuna see põhineb standardiseeritud tulemusmõõdikutel, rahvusvahelistel võrdlustel ja vastutusloogikal, mis sarnaneb tulemusjuhtimise ja efektiivsuse mõõtmisega.

Kas PISA-s on märgatavad Weberi bürokraatia elemendid?

Jah. Näiteks standardiseeritud testide läbiviimine, range protseduuriline kontroll andmekogumisel ning ühtsete metoodikate kasutamine.

Kas PISA-s on märgatavad uue avaliku halduse elemendid?

Jah. Eelkõige tulemuslikkuse mõõtmine, riikide võrdlemine, edetabelid ning tulemuspõhine vastutus.

Kas PISA-s on märgatavad post-uue avaliku halduse elemendid?

Osaliselt jah – näiteks rõhk koostööl riikide vahel ning laiemate õpitulemuste (nt võrdsus, heaolu) arvestamine lisaks kitsastele mõõdikutele.

Millised on PISA eelised hariduse juhtimisel?

See võimaldab rahvusvahelist võrdlust, toetab tõenduspõhist poliitikakujundamist, aitab tuvastada süsteemseid probleeme ning keskenduda võrdsusele ja õpitulemustele.

Millised on PISA võimalikud probleemid hariduse juhtimisel?

Võib soodustada „testile õpetamise“ kultuuri, kitsendada õppekava, suurendada survet haridussüsteemile ning ignoreerida kohalikke kontekstilisi eripärasid.

PEATÜKK 2. AVALIKU SEKTORI TULEMUSLIKKUS

Nüüd, kui oleme mõistnud ootusi, millega avaliku sektori juhid kolme peamise reformisuuna kaudu silmitsi seisavad, kerkib esile mõõtmise küsimus. Kuidas muuta need ootused konkreetseteks ja mõõdetavateks? See küsimus on olnud avaliku halduse teadusvaldkonna keskmes selle kujunemisest alates.

Ka praktikas on olnud keeruline muuta ootusi sellisteks elementideks, mida avaliku sektori juhid saavad mõõta ja ideaalis ka juhtida. Mõõtmise puudumise negatiivne külg on ebamäärasus: kui me ei suuda mõõta seda, mida peame saavutama, siis kuidas saame hinnata, kas teeme head, rahuldavat või halba tööd?

Samas on mõõtmisel ka positiivne külg – see muudab keerulised nähtused lihtsamini käsitletavaks. Iga mõõtmine toob endaga kaasa riski, et avaliku sektori juhid hakkavad keskenduma ainult sellele, mida mõõdetakse, ning jätavad kõrvale aspektid, mida on raskem kvantifitseerida.

Siiski on mitmed tunnustatud avaliku halduse teadlased suutnud pakkuda välja mitmemõõtmelise ja mitmest allikast lähtuva konstruktsiooni selle väljakutse lahendamiseks. Seda muutujat nimetatakse tavaliselt avaliku sektori tulemuslikkuseks (public sector performance või public service performance).

See on olnud oluline areng meie valdkonnas, kuna konkreetne tulemuslikkuse kontseptsioon võimaldab uurida selle kujunemise tegureid erinevates kontekstides ning tuvastada juhtimispraktikaid, mis aitavad avalikel organisatsioonidel paremini toimida.

Seetõttu ei ole üllatav, et avaliku halduse kirjanduses leidub rohkelt uuringuid, kus sõltuva muutujana kasutatakse just avaliku sektori tulemuslikkust.

Selles peatükis käsitleme põhjalikult, mida avaliku sektori tulemuslikkus endast kujutab, miks see on vastuoluline teema ning kuidas seda on võimalik mõõta. Peatüki lõpetame Maailmapanga juhtumiga, mis illustreerib, kuidas tulemuslikkust praktikas defineeritakse ja hinnatakse.

2.1. VÄGA VAIELDAV KONTSEPTSIOON

Avaliku sektori tulemuslikkust on sageli seostatud uue avaliku halduse reformisuunaga. Just seetõttu on selle mõõtmine saanud palju kriitikat nii teaduses kui ka praktikas.

Uus avalik haldus rõhutas tugevalt efektiivsust, mistõttu tähendab tulemuslikkus selles käsitluses eelkõige seda, et riigiasutused toimivad võimalikult tõhusalt. Efektiivsus on kahtlemata oluline – tegemist on ju maksumaksjate rahaga.

Samas võib organisatsioon olla väga efektiivne, kuid pakkuda halva kvaliteediga teenuseid või mitte saavutada märkimisväärset ühiskondlikku mõju. Näide 2.1 toob esile olulise teose, mis rõhutab just seda probleemi ning väidab, et kui tulemuslikkust mõõdetakse üksnes efektiivsuse kaudu, võib see kahjustada demokraatlikke väärtusi.

NÄIDE 2.1. RADIN (2006) – TULEMUSLIKKUSE LIIKUMISE KRIITIKA

Beryl A. Radin on Georgetowni Ülikooli McCourt’i avaliku poliitika kooli külalisprofessor. Ta on olnud ka Journal of Public Administration Research and Theory toimetaja – üks valdkonna juhtivaid teadusajakirju. Oma 2006. aasta raamatus “Challenging the Performance Movement: Accountability, Complexity, and Democratic Values” kritiseerib Radin avaliku halduse praktikas ja teaduses domineerivat tulemuslikkuse keskset lähenemist, eriti uue avaliku halduse mõjul. Raamat on avaliku sektori tulemuslikkuse mõõtmise seisukohalt väga mõjukas. Radin rõhutab, et kui tulemuslikkust käsitletakse ühemõõtmelise ja universaalse nähtusena, kaasnevad sellega olulised riskid. Tema hinnangul on avaliku sektori tulemuslikkus märksa keerukam kui pelgalt eesmärkide saavutamine efektiivselt. Tulemuslikkuse käsitlemisel tuleb arvesse võtta ka mitmeid teisi väärtusi, sealhulgas võrdsust ja demokraatlikke tulemusi. Vaatamata sellele seisukohale keskendub suur osa tänapäeva avaliku halduse uuringutest endiselt peamiselt väljunditele ja efektiivsusele.

See kriitika illustreerib selgelt ohtu, mis kaasneb avaliku sektori tulemuslikkuse käsitlemisega ühemõõtmelise nähtusena – näiteks ainult efektiivsuse kaudu. Selle asemel on vaja mitmemõõtmelisi ja keerukust arvestavaid mõõdikuid, mis kajastavad avaliku sektori tulemuslikkuse tegelikku olemust.

2.2. MITMEMÕÕTMELINE JA MITMEALLIKALINE KONTSEPTSIOON

Lisaks argumendile, et avaliku sektori tulemuslikkus peab olema mitmemõõtmeline, on oluline ka küsimus andmete päritolust. See on teine keskne probleem tulemuslikkuse mõõtmisel: kas peaksime paluma avaliku sektori juhtidel hinnata iseenda asutust? Kas peaksime küsima hinnanguid töötajatelt või poliitikutelt? Kas tuleks kasutada valitsusasutuste või rahvusvaheliste organisatsioonide andmebaase? Või peaksime tuginema välistele auditiorganitele, koostööpartneritele või kodanikele?

Kõik need küsimused on keerulised, kuid mõjutavad otseselt avaliku sektori tulemuslikkuse mõõtmise kehtivust ja usaldusväärsust. Näide 2.2 illustreerib näiteks ohtu, mis kaasneb subjektiivse, mitte objektiivse tulemuslikkuse mõõtmisega.

NÄIDE 2.2. MEIER JA O’TOOLE (2013) – SUBJEKTIIVNE VS OBJEKTIIVNE TULEMUSLIKKUS

Avaliku halduse kogukonnas ei vaja Kenneth Meier ja Laurence O’Toole tutvustamist. Meier on Washingtoni Ameerika Ülikooli väljapaistev külalisteadlane, olnud Public Management Research Association’i president ning ajakirja Journal of Public Administration Research and Theory peatoimetaja. O’Toole on Georgia Ülikooli avaliku halduse ja poliitika emeriitprofessor ning samuti endine PMRA president.

Oma 2013. aasta artiklis näitavad autorid subjektiivse tulemuslikkuse mõõtmise riske – st olukorda, kus avaliku sektori juhid hindavad ise oma organisatsiooni tulemuslikkust. Sellised hinnangud on sageli positiivselt kallutatud, mis tähendab, et juhid kipuvad oma asutuse tulemusi hindama optimistlikumalt, kui seda teevad objektiivsed andmeallikad.

Lisaks ei korreleeru subjektiivsed hinnangud alati hästi objektiivsete mõõdikutega, mis pärinevad teistest andmeallikatest. See uuring rõhutab veelgi avaliku sektori tulemuslikkuse mõõtmise keerukust – mitte ainult selle mitmemõõtmelisuse tõttu, vaid ka seetõttu, et mõnikord on vaja kasutada subjektiivseid mõõdikuid, kui objektiivseid andmeid ei ole kättesaadaval.

Joonis 2.1 annab suuniseid avaliku sektori tulemuslikkuse mõõtmiseks. Põhimõtteliselt eristab see nelja andmerühma, lähtudes sellest, kas andmed on subjektiivsed või objektiivsed ning ühemõõtmelised või mitmemõõtmelised.

Kaks olukorda tuleks selgelt vältida – mõlemad põhinevad ühemõõtmelisel tulemuslikkuse mõõtmisel, olgu see siis subjektiivsete või objektiivsete andmete põhjal. Nagu käesolevas peatükis juba rõhutatud, ei kirjelda ühemõõtmelised mõõdikud avaliku halduse tegelikku reaalsust ega peegelda vajadust tasakaalustada erinevaid ootusi.

Ühemõõtmeliste subjektiivsete andmete puhul on suhteliselt lihtne liikuda mitmemõõtmelisuse suunas, eriti kui andmekogumise protsess on kontrollitav. Kui tegemist on ühemõõtmeliste objektiivsete andmetega, on mõistlik lisada juurde subjektiivseid mõõdikuid, et saavutada mitmekülgsem vaade.

„Püha graal“ on andmed, mis on ühtaegu nii mitmemõõtmelised kui ka objektiivsed. Samas on oluline rõhutada, et andmete kvaliteet ja relevantsus on kriitilise tähtsusega – eriti olukorras, kus avaliku sektori juhid ei ole andmeid ise kogunud ega oma nende üle otsest kontrolli.

Kui andmed on subjektiivsed ja mitmemõõtmelised, tuleks kaasata nii organisatsiooni sisemised kui ka välised osapooled eri tasanditelt: avaliku sektori juhid, töötajad, kliendid ja teised hindajad. See võimaldab saavutada terviklikku vaadet avaliku sektori tulemuslikkusele, nagu seda kogevad organisatsiooni peamised huvirühmad.

Kõik see on siiski lihtsam öelda kui teha ning mõnel juhul võivad olla vajalikud erandid, sõltuvalt kontekstist, millega avaliku sektori juht silmitsi seisab. Näiteks organisatsiooni pankroti äärel võib olla põhjendatud keskendumine ühemõõtmelistele efektiivsuse näitajatele. Samuti, kui usaldusväärsed objektiivsed andmed puuduvad, võib olla õigustatud subjektiivsete mõõdikute kasutamine.

Pragmaatilisus on avaliku sektori tulemuslikkuse mõõtmisel oluline, kuid samas tuleb alati püüelda selle keeruka nähtuse võimalikult kvaliteetse ja mitmekülgse mõõtmise poole.

2.3. SISENDID–VÄLJUNDID–TULEMUSED JA JÄRGNEVAD TULEMUSLIKKUSE MÕÕTMED

Nüüd, kui oleme käsitlenud avaliku sektori tulemuslikkuse vaieldavat olemust ning selle mõõtmise viise, kerkib järgmine küsimus: millised mõõtmed selle kontseptsiooni tegelikult üles ehitavad?

Avaliku halduse kirjanduses on välja pakutud mitmeid mudeleid, kuid sisendite–väljundite–tulemuste mudel on praktikas üks enamkasutatavaid. Joonis 2.2 visualiseerib selle mudeli ning olulised tulemuslikkuse mõõtmed on esile toodud rasvases kirjas.

• Sisendid (inputs) on teenuste osutamiseks kasutatavad rahalised ja inimressursid.
• Väljundid (outputs) on tegelikult osutatud teenused.
• Tulemused (outcomes) on nende teenuste laiemad ühiskondlikud tagajärjed (Boyne, 2002).

Toon näite: avalik organisatsioon tegeleb töötuse vähendamisega, pakkudes töötutele koolitusi, haridust ja nõustamist. Sisendid on organisatsiooni kasutatavad rahalised ja inimressursid. Väljundid on pakutud koolitused, haridus ja nõustamine. Tulemused on töötuse määra vähenemine ühiskonnas.

Joonis 2.2 toob esile seitse avaliku sektori tulemuslikkuse mõõdet.

Esiteks, ökonoomsus (economy) viitab sellele, kui palju rahalisi ressursse avalik organisatsioon kulutab. See ei tähenda tingimata kulude kärpimist, vaid pigem seda, et kulutused on kontrollitud ja läbimõeldult juhitud.

Teiseks, efektiivsus (efficiency) kirjeldab väljundite ja sisendite suhet. Sisuliselt tähendab see seda, kui palju väljundit suudetakse saavutada iga sisendi kohta.

Kolmandaks, väljunditega seotud mõõtmed on teenuste kvaliteet ja kogus. See tähendab küsimust, kas organisatsioon suudab teenindada piisavalt kliente ning tagada samal ajal teenuse kvaliteedi.

Neljandaks, tulemuste tasand (outcomes) hõlmab mitut mõõdet:

• tõhusus (effectiveness) – kas organisatsioon saavutas oma poliitilised ja strateegilised eesmärgid;
• õiglus (equity) – kas kõik kodanikud saavad juurdepääsu avalikele teenustele ning ei ole takistatud majanduslike või sotsiaalsete barjääride tõttu;
• ühiskondlik mõju (impact) – milline on riigiasutuse laiem mõju ühiskonnale.

Eriti oluline on rõhutada õiglust (equity) kui avaliku sektori tulemuslikkuse keskset mõõdet. See on olemuslik osa riigiasutuse põhifunktsioonist, kuid sageli jääb see tähelepanuta, kuna rõhk langeb pigem ökonoomsusele ja efektiivsusele.

Juba 1960. aastate lõpus rõhutas avaliku halduse teaduskirjandus, et sotsiaalne õiglus peaks olema kolmas avaliku sektori tulemuslikkuse tugisammas koos efektiivsuse ja ökonoomsusega (Frederickson, 1990).

2.4. VASTUTAVUS, DEMOKRAATLIKUD JA VALITSEMISVÕRGUSTIKE TULEMUSED

Kuigi sisendite–väljundite–tulemuste mudel on kasulik avaliku sektori tulemuslikkuse peamiste mõõtmete tuvastamiseks, on avaliku halduse teadlased viimastel aastatel rõhutanud vajadust seda mudelit laiendada. Täpsemalt on kolm täiendavat mõõdet muutunud riigiasutuste jaoks nii oluliseks, et neid tuleks käsitleda eraldi tulemuslikkuse dimensioonidena.

Joonis 2.2: Sisendite-väljundite-tulemuste mudel

Selle laienemise taustaks on post-uue avaliku halduse reformid, mis rõhutavad koostööd, avalikku eesmärgipärasust ja väärtusloomet ning vajadust kohaneda kiiresti areneva digitehnoloogiaga, mis muudab kodanikud üha seotumaks ja häälekamaks.

Esiteks peavad riigiasutused olema vastutulelikud (responsiveness) kodanike ja klientide vajadustele. See tähendab, et klientidele tuleb anda võimalus tagasisidet anda ning organisatsioon peab selle tagasisidega ka reaalselt arvestama ja sellele reageerima.

Teiseks peavad riigiasutused tagama demokraatlikud tulemused (democratic outcomes). See tähendab, et nad peavad olema kodanike silmis usaldusväärsed, järgima läbipaistvuse ja aruandekohustuse põhimõtteid, austama õigusriigi põhimõtet ning tegutsema vastavalt poliitikakujundajate antud volitustele.

Kolmandaks on oluline haldusvõrgustike tulemused (governance outcomes). Riigiasutused peavad olema usaldusväärsed partnerid erinevates võrgustikes ja koostöövormides ning need võrgustikud ise peavad toimima tulemuslikult (Walker et al., 2010).

Joonis 2.3 annab ülevaate avaliku sektori tulemuslikkuse erinevatest dimensioonidest, nende põhimõistetest ja mõõtmismeetoditest.

Peatüki lõpetavas juhtumiuuringus käsitletakse Maailmapanga tegevust arengumaades ning seda, kuidas avaliku sektori tulemuslikkuse põhimõtted on selle tegevusse integreeritud. 

DIMENSIOON	DEFINITSIOON	MÕÕDE
MAJANDUS	KULUTATUD RAHALISTE JA INIMRESSURSSIDE HULK	TEENINDUSKULUD, EELARVE KULUD VÕRRELDES PROGNOOSITAVA EELARVEGA
EFEKTIIVSUS	VÄLJUNDITE SUHE SISENDITEGA	FINANTSNÄITAJATE ASEMEL KASUTAVAD MAJANDUSTEADLASED SAGELI PIIRANALÜÜSI (TUVASTADES KÕIGE TÕHUSAMATE ASUTUSTE TASEME JA VÕRRELDES TEISI SELLEGA)
KVALITEET	TEENUSE KVALITEEDI ALALHOID	KLIENTIDE RAHULOLU AVALIKE TEENUSTE SUHTES
KOGUS	OPTIMAALSE HULGA KLIENTIDE TEENINDAMINE	AVALIKE TEENUSTE KLIENTIDE ARV
TÕHUSUS	POLIITIKA- JA STRATEEGILISTE EESMÄRKIDE ELLUVIIMINE	SAAVUTATUD EESMÄRGID VÕRRELDES SEATUD EESMÄRKIDEGA
ÕIGLUS	KLIENDID, KEDA EI PIIRA MAJANDUSLIKUD EGA SOTSIAALSED TAKISTUSED	AVALIKE TEENUSTE KLIENTIDE MITMEKESISUS
MÕJU	AVALIKE TEENUSTE OSUTAMISE ÜHISKONDLIKUD TAGAJÄRJED	AVALIKE ORGANISATSIOONIDE ÜHISKONDLIKUD TULEMUSED
REAGEERIMISVÕIME	KLIENDI VAJADUSTELE VASTAMINE	KLIENTIDE RAHULOLU AVALIKU SEKTORI ASUTUSTEGA, KLIENTIDE HÄÄLE ARVESTAMINE
DEMOKRAATLIKUD TULEMUSED	DEMOKRAATLIKE VÄÄRTUSTE ALALHOID	USALDUS VALITSUSE VASTU (SEALHULGAS VASTUTUS JA LÄBIPAISTVUS), SEADUSTE JA ÕIGUSAKTIDE JÄRGIMINE
HALDUSE TULEMUSED	USALDUSVÄÄRNE PARTNERLUS	AVALIKE ASUTUSTEGA KOOSTÖÖD TEGEVATE PARTNERITE RAHULOLU, VÕRGUSTIKE JA KOOSTÖÖ TULEMUSLIKKUS
Joonis 2.3. Avaliku sektori tulemuslikkuse mõõtmed, põhimõisted ja mõõtmismeetodid.

2.5. JUHTUM: MAAILMAPANGA AVALIKU SEKTORI TULEMUSLIKKUSE GLOBAALNE EKSPERTMEESKOND

MAAILMAPANGA AVALIKU SEKTORI TULEMUSLIKKUSE GLOBAALNE EKSPERTMEESKOND

AVALIKU SEKTORI TULEMUSLIKKUS

Eelarve koostamise ja programmide planeerimise kontekstis tugineb tulemuslikkusele orienteeritud lähenemine tugevalt tulemusmõõdikute seire ja hindamise kasutamisele võtmeotsustuspunktides. Seda toetab eelarvestruktuur, kus suurte programmide kulud ja tulud on selgelt eristatavad.

Eelarve täitmise ja programmide elluviimise tasandil seostatakse tulemuslikkuse orientatsiooni mitmete tööriistadega, mis võimaldavad kasutada tulemusinfot raha, inimeste ja organisatsioonide juhtimisel, alternatiivsete teenuseosutamise viiside rakendamisel ning nii nõudlus- kui ka pakkumispoolsete reformide elluviimisel.

AVALIK SEKTOR JA TULEMUSLIKKUS ON TULEMUSTE JA MÕJU KESKNE

Tulemuslikkusele orienteeritud avalikus sektoris tähendab see, et lisaks korrektsusele (probity) ja säästlikkusele (economy) on olulised ka tegelikud saavutused. Avaliku sektori juhid ja asutused peavad järgima kindlaks määratud standardeid.

Teenuste osutamise tulemuslikkus tähendab, et avaliku sektori väljundid peavad tõhusalt panustama poliitikaeesmärkide saavutamisse.

Tulemuslikkuse mõõtmine keskendub eelkõige tulemustele (outcomes) ja väljunditele (outputs), mitte üksnes sisenditele (inputs).

GLOBAALNE EKSPERTMEESKOND

Avaliku sektori tulemuslikkuse globaalne ekspertmeeskond koosneb Maailmapanga ekspertidest, kelle kompetents ulatub tulemustel põhinevast tasustamisest kuni eelarvestamise, seire ja hindamise tööriistadeni. Meeskond tegutseb nii teadmuskeskuse kui ka nõustamisteenuse pakkujana, teenindades nii sisemisi kui ka väliseid kliente ning kujundades samal ajal Maailmapanga strateegilist positsiooni avaliku sektori tulemuslikkuse valdkonnas.

MISSIOON

Maailmapanga avaliku sektori tulemuslikkuse globaalse ekspertmeeskonna strateegiline eesmärk on aidata avalikel sektoritel parandada oma tulemuslikkust.

Koostöö klientidega keskendub poliitiliselt teostatavate strateegiate kujundamisele ja rakendamisele, mis võimaldavad saavutada nähtavaid tulemuse paranemisi mõistliku aja jooksul vastusena konkreetsetele vajadustele. Meeskonna panus keskendub järgmistele tulemustele:

• riigi usalduse taastamine ja tugevdamine läbi parema tulemuslikkuse;
• avaliku sektori kulutuste mõju parandamine;
• teenuste osutamise kvaliteedi tõstmine;
• valitsuste toetamine riiklike eesmärkide saavutamisel, sh aastatuhande arengueesmärgid.

Meie eksperdid töötavad klientidega, et parandada avaliku sektori toimivust eri riikides, kasutades kiiret ja vajaduspõhist sekkumisviisi.

TEGEVUSED

• Ida-Euroopas toetati keskvalitsuse ja ministeeriumide funktsionaalse analüüsi metoodika arendamist eesmärgiga parandada protsesse ja teenuste osutamist.
• Ida-Aasias hinnati tulemuspõhise juhtimise rakendamist keskvalitsuses, et lihtsustada tööriistu ja aruandlusnõudeid.
• Aasias viidi läbi eelarvestamise ja tulemuslikkuse töötuba, kus arutati rahvusvahelisi kogemusi ja väljakutseid.
• Aafrikas toetati kahe prioriteetse programmi (toidutootmine ja tööhõive) teenusloogika kujundamist.
• Ladina-Ameerikas käsitleti avaliku sektori nõukogude rolli juhtimise parandamisel ning laiemalt avaliku sektori tulemuslikkuse tõstmist.

REFLEKSIOONIKÜSIMUSED

Kuidas Maailmapank defineerib avaliku sektori tulemuslikkust?

Maailmapanga käsitluses tähendab avaliku sektori tulemuslikkus tulemuspõhist ja kvaliteetset teenuseosutamist, mis suurendab riigi usaldusväärsust ning keskendub nii efektiivsusele kui ka institutsionaalsele suutlikkusele. Tulemuslikkus seisneb selles, kui hästi poliitikad loovad reaalseid ühiskondlikke tulemusi, mitte ainult väljundeid.

Milliseid tulemuslikkuse dimensioone saab juhtumist tuvastada?

• teenuste osutamise kvaliteet (service delivery quality)
• efektiivsus / ökonoomsus (efficiency/economy)
• aruandekohustus ja läbipaistvus (accountability & transparency)
• institutsionaalne suutlikkus (institutional capacity)
• poliitiline juhtimine ja pühendumus
• tehnoloogia kasutamine (digitaliseerimine ja protsesside lihtsustamine)

Millised dimensioonid võivad juhtumis puududa?

• keskkonna jätkusuutlikkus
• võrdsus ja ligipääsetavus (equity)
• kodanike osalus ja tagasiside (civic participation)
• poliitiline vastutus laiemas demokraatlikus mõttes

Milliseid avaliku halduse põhitegevusi saab juhtumis tuvastada?

• avaliku sektori finantsjuhtimine - parandab eelarve kontrolli ja ressursikasutust
• personalijuhtimine ja avalik teenistusreform - tõstab kompetentsi ja tulemuslikkust
• strateegiline planeerimine ja tulemuslikkuse seire - suunab organisatsioone eesmärkide poole

Millised väljakutsed võivad Maailmapangal tekkida arengumaades tulemuslikkuse mõõtmisel?

• piiratud andmekvaliteet ja andmete kättesaadavus
• nõrgad institutsioonid ja seiresuutlikkus
• suur informaalne majandus, mis ei kajastu ametlikes mõõdikutes
• poliitiline ebastabiilsus, mis katkestab reformide järjepidevuse

PEATÜKK 3. KONKUREERIVAD AVALIKUD VÄÄRTUSED JA EESMÄRGID

Eelmistes osades käsitlesime avaliku halduse reforme ja neist tulenevaid ootusi avaliku sektori juhtidele. Seejärel vaatasime, kuidas neid ootusi saab muuta mõõdetavamaks avaliku sektori tulemuslikkuse mõiste kaudu, mis on oma olemuselt mitmemõõtmeline ja mitme allikaga. Järgmine loogiline küsimus on: kas kõiki tulemuslikkuse dimensioone on võimalik käsitleda võrdselt ja samaaegselt?

Kuigi ideaalina võiks sellele vastata jaatavalt, on realistlik vastus enamasti ei. Kõik dimensioonid on küll olulised, kuid nende vahel tekivad sageli pinged ja vastuolud. Näiteks võib avalik asutus investeerida märkimisväärselt teenuste kvaliteedi parandamisse, kuid see võib suurendada kulutusi ning halvendada ökonoomsust (ja potentsiaalselt ka efektiivsust). Samuti võib suurem rõhk võrdsusele (barjääride vähendamine teenustele ligipääsul) raskendada reageerimisvõimet nende klientide vajadustele, kes selliseid barjääre ei koge.

Selliseid olukordi saab kokku võtta mõistega konkureerivad avalikud väärtused ja eesmärgid.

Avaliku sektori juhid puutuvad nende vastuoludega pidevalt kokku, osaliselt poliitiliste juhtide ja keerukate poliitiliste süsteemide tõttu. See ei ole politoloogias uus teadmine – üks levinumaid poliitika definitsioone käsitleb seda kui „väärtuste autoriteetset jaotamist ühiskonnas” (Easton, 1965). Poliitilised otsused põhinevad ideoloogiatel, mis määravad, milliseid tulemuslikkuse dimensioone peetakse olulisemaks.

Legitiimsuse tagamiseks ja demokraatlike väärtuste hoidmiseks peavad avaliku sektori juhid neid poliitilisi eelistusi arvesse võtma, püüdes samal ajal vältida teiste, vähem esil olevate dimensioonide halvenemist. Lisaks poliitikutele mõjutavad ootusi ka ühiskond ja erinevad sidusrühmad. Ning olukorra teeb veelgi keerukamaks see, et ka ametnikel ja juhtidel endil on oma eelistused.

Selles peatükis käsitletakse konkureerivaid avalikke väärtusi kolmes etapis:

1. selgitatakse erinevust mõistete avalik väärtus (public value) ja avalikud väärtused (public values) vahel;
2. tutvustatakse avalike väärtuste pluralismi kontseptsiooni;
3. käsitletakse, kuidas avalike väärtuste eelistusi ja nende hindamist juhtida.

Peatüki lõpus analüüsitakse World Values Survey’d kui näidet sellest, kuidas väärtused kultuuriti erinevad ja mida see tähendab avaliku sektori juhtimisele.

3.1. AVALIK VÄÄRTUS VS AVALIKUD VÄÄRTUSED

Eelmistes peatükkides on korduvalt rõhutatud, et avaliku halduse keskne eesmärk on avaliku väärtuse loomine. Kuid mida see täpsemalt tähendab ning kuidas see erineb avalikest väärtustest?

Avalikku väärtust võib defineerida kui mitmemõõtmelist väärtuste kogumit, mida demokraatlik ühiskond ootab valitsuse tegevuse tulemusena (Moore, 2014).

NÄIDE 3.1. Moore (1997) – avaliku väärtuse loomine strateegilise juhtimise kaudu

Mark H. Moore on Harvardi Kennedy kooli professor ning üks mõjukamaid avaliku halduse teoreetikuid. Tema teos Creating Public Value: Strategic Management in Government on valdkonna klassika.

Moore näitab juhtumite abil, kuidas avaliku sektori juhid saavad tegelikult avalikku väärtust luua. Ta käsitleb muu hulgas mida kodanikud võivad avaliku sektori juhtidelt oodata, kuidas suhelda poliitikutega, kuidas soodustada innovatsiooni.

Tema töö pani aluse hiljem tuntuks saanud strateegilisele kolmnurgale, mis seob legitiimsuse, operatiivse suutlikkuse, avaliku väärtuse loomise.

Kuigi teos pärineb 1990. aastatest, on selle sisu jätkuvalt ajakohane.

Avaliku väärtuse mõiste analüüs näitab, et see on olemuslikult tajupõhine ja kontekstisõltuv. See sõltub sellest, mida inimesed avalikelt organisatsioonidelt ootavad. Näiteks võib organisatsioon olla väga efektiivne, kuid mitte luua avalikku väärtust, kui kodanikud väärtustavad rohkem teenuste kvaliteeti või vastutulelikkust.

Siit tekib keskne probleem:

kuidas teada, mida inimesed tegelikult ootavad – ja kes need “inimesed” üldse on?

Et muuta see praktilisemaks, saab loogika kokku võtta järgmiselt:

• avaliku väärtuse lähtepunktiks on sidusrühmade väärtuseelistused (poliitikud, kodanikud, ühiskond laiemalt);
• avaliku sektori juhid peavad neid eelistusi tuvastama ja analüüsima;
• seejärel tuleb kujundada avaliku halduse tegevused, mis neid ootusi täidavad;
• lõpuks tuleb tulemuslikkust mõõta ja raporteerida, et näidata ootuste täitmist.

Näide - Kui avaliku sektori juhil on ülesanne rajada raamatukogu:

• poliitikud võivad eelistada madalat maksumust,
• kodanikud soovivad tasuta teenuseid ja ligipääsetavust,
• ettevõtted ootavad õiglast hankemenetlust.

Juhi ülesanne on tuvastada need erinevad väärtused, kujundada tegevused, mis võimaldavad neid tasakaalustada, mõõta ja kommunikeerida tulemusi. Kui see õnnestub, saab öelda, et on loodud avalikku väärtust.

Joonis 3.1: Avalike väärtuste, avaliku väärtuse ja avaliku sektori tulemuslikkuse seosed

3.2. AVALIKE VÄÄRTUSTE PLURALISM

Joonis 3.1 illustreerib juba hästi, mida tähendab avalike väärtuste pluralism. Sisuliselt viitab see arusaamale, et ühiskonnas võivad samaaegselt eksisteerida mitmed väärtused ja väärtuseelistused, mis kõik võivad olla võrdselt legitiimsed, õiged ja fundamentaalsed (Nabatchi, 2012).

Avalike väärtuste pluralism muutub avaliku sektori juhtide jaoks eriti keeruliseks olukordades, kus need väärtused lähevad omavahel konflikti.

Näide: avalik raamatukogu

• kodanikud võivad oodata tipptasemel raamatukogu, mis kasutab uusimat infotehnoloogiat;
• poliitikud võivad samal ajal rõhutada ökonoomsust ja soovida kulutada võimalikult vähe.

Mõlemad seisukohad on legitiimsed, põhjendatud, ning demokraatlikus ühiskonnas olulised.
Mida saab avaliku sektori juht sellises olukorras teha?
Selline olukord loob mitu võimalikku strateegilist valikut:

• Väärtuskonflikti leevendamine

Ideaalis leitakse lahendus, kus mõlemad ootused on osaliselt täidetud (nt innovaatiline, kuid kuluefektiivne lahendus). Küsimus on, kui realistlik see konkreetsetes tingimustes on.

• Eelistada poliitikute seisukohta

See võib tugevdada vastavust poliitilistele prioriteetidele, kuid võib kahjustada kodanike ootuste täitmist ja seeläbi teenuste tajutud väärtust.

• Eelistada kodanike ootusi

See võib suurendada kasutajate rahulolu ja avalikku väärtust, kuid võib samal ajal kahjustada organisatsiooni legitiimsust poliitilise juhtimise silmis.

• Mitte rahuldada kumbagi poolt

Praktikas tähendab see konflikti eskaleerumist ja on harva jätkusuutlik lahendus avaliku sektori juhtimise kontekstis.

Järeldus

Näide näitab selgelt, et avalike väärtuste konfliktide tasakaalustamine on üks keskseid kompetentse avaliku sektori juhtimises. See ei ole tehniline probleem, mida saab lahendada ühe „õige” mudeliga, vaid pidev kaalutlemine, kontekstipõhine otsustamine, ning erinevate sidusrühmade ootuste vahendamine.

Teisisõnu: avaliku sektori juhtimine ei tähenda üksnes eesmärkide saavutamist, vaid ka vastuoluliste väärtuste juhtimist.

Võib-olla on võimalik vältida väärtuskonflikti ning rajada raamatukogu, mis on varustatud uusima tehnoloogiaga ja samas mõistliku kuluga? See oleks ideaalne lahendus – kuid kas see on realistlik?

Teine võimalus on asuda poliitikute poolele ja mitte arvestada kodanike ootustega, kuid kas see ei lähe vastuollu oluliste demokraatlike tulemustega, mida avaliku sektori juhid peavad tagama? Või võiks juht eirata poliitikuid ja lähtuda kodanike ootustest – ent kas see ei kahjusta tema legitiimsust avaliku teenistujana?

Samuti võiks ta äärmusliku variandina keelduda mõlema osapoole ootuste täitmisest, kuid selline lähenemine ei ole tõenäoliselt jätkusuutlik avaliku teenistuse karjääri seisukohalt.

Nagu näide ja maatriks selgelt näitavad, on avalike väärtuste konfliktide tasakaalustamine iga avaliku sektori juhi keskne oskus.

3.3. AVALIKE VÄÄRTUSTE EELISTUSTE JUHTIMINE

Kui avaliku sektori juhid soovivad tegelikult juhtida avalike väärtuste eelistusi – sealhulgas lahendada nendevahelisi konflikte –, peavad nad suutma need eelistused nähtavaks ja mõõdetavaks muuta. Teisisõnu tuleb leida viis, kuidas erinevate sidusrühmade väärtuseelistusi kaardistada.

Avalike väärtuste kolm tasandit

Oluline on eristada kolme tasandit, millel avalikud väärtused avalduvad:

1. Ühiskondlik tasand

Need on väärtused, mis iseloomustavad tervet ühiskonda või kultuuri, (nt traditsioonilised vs sekulaars-ratsionaalsed väärtused; vt ka World Values Survey).

2. Indigiidi või grupi tasand

Need väärtused kujunevad sageli ideoloogiate kaudu, (nt konservatiivsed vs liberaalsed vaated riigi rollile ja ulatusele).

3. Konkreetse probleemi tasand

Need väärtused seostuvad konkreetse poliitika- või juhtimisprobleemiga

(nt raamatukogu näites: poliitikute jaoks ökonoomsus, kodanike jaoks teenuste kättesaadavus, ettevõtete jaoks õiglus hangetes).

Need kolm tasandit mõjutavad üksteist (vt joonis 3.3).

Oluline nüanss on see, et:

• ühiskondlikud ja individuaalsed väärtused on enamasti selgemalt väljendunud ja tuntud;
• konkreetse probleemi tasandi väärtused on sageli varjatud (implitsiitsed) ning seetõttu juhtidele vähem nähtavad.

Kuidas siis muuta konkreetse probleemi tasandi avalikud väärtused nähtavaks ja selgelt määratletavaks? Avaliku halduse praktikas on selleks mitmeid tööriistu, mida juhid saavad kasutada. Näiteks kulude-tulude analüüsid, kodanike küsitlused, ekspertide konsultatsioonid, simulatsioonid ja paljud teised meetodid.

Näide 3.2 toob välja uuringu Hiinast, kus riigiteenistujate väärtuseelistusi mõõdeti intervjuude ja küsitluste abil. Nende meetodite kaudu muudeti väärtuseelistused selgelt nähtavaks ja analüüsitavaks.

Oluline on siiski märkida, et see konkreetne näide käsitleb pigem individuaalset või rühma tasandit, kuna see ei keskendu ühele konkreetsele probleemile või poliitikaküsimusele. Kui eesmärk oleks analüüsida väärtusi konkreetse probleemi kontekstis, oleks saanud esitada samad küsimused, kuid suunata vastajad hindama, millised väärtused on nende jaoks kõige olulisemad just selle konkreetse olukorra või otsuse puhul.

NÄIDE 3.2. Wang & Wang (2020) – avalike väärtuste eelistuste mõõtmine Hiinas

Xuejun Wang (Lanzhou Ülikool) ja tema magistrant Ziqi Wang viisid läbi kombineeritud meetoditega uuringu Hiina avaliku sektori teenistujate seas, et arendada skaala nende väärtuseelistuste mõõtmiseks.

Tulemuseks oli mudel, mis koosneb viie väärtusklastri ja 22 indikaatori süsteemist. Kuigi see peegeldab tugevalt Hiina konteksti, on see kasulik tööriist väärtuseelistuste ja võimalike konfliktide analüüsimiseks.

Avalike väärtuste eelistuste klastrid 

	5 avalike väärtuste klastrit ja 22 omadust	5 clusters of public values and 22 items
1.	VOORUSLIKKUSE VÄÄRTUSED	VIRTUE PUBLIC VALUES PREFERENCES
1)	Riigiteenistuja sotsiaalse vastutuse kohusetundlik täitmine.	Conscientiously fulfilling the social responsibilities of public servants.
2)	Avaliku huvi edendamine ja kaitsmine.	Cultivating and upholding the public interest.
3)	Moraalne kvaliteet.	Having good moral quality.
4)	Aja ja energia pühendamine avaliku huvi teenimisele.	Dedicating time and energy to the public interest.
2.	INSTITUTSIONAALSED VÄÄRTUSED	INSTITUTIONAL PUBLIC VALUES PREFERENCES
5)	Stabiilse sotsiaalse korra tagamine.	Maintaining a stable social order.
6)	Ratsionaalne otsustamine.	Rational decision-making.
7)	Seaduste ja eeskirjade järgimine.	Following laws and regulations.
8)	Hea läbisaamine kolleegidega.	Getting along with other colleagues well.
9)	Kodanike taotlustele õigeaegne reageerimine ja nende lahendamine.	Timely responding to and addressing citizens' requests.
3.	KODANIKUKESKSED VÄÄRTUSED	CIVIL PUBLIC VALUES PREFERENCES
10)	Sotsiaalse võrdsuse edendamine ja vaeste ja rikaste vahelise lõhe vähendamine.	Promoting social equity and narrowing the gap between the rich and the poor.
11)	Kodanikest lähtumine otsuste tegemisel.	Taking citizens as the starting point when making decisions.
12)	Rahva elukvaliteedi parandamine.	Improving the quality of life of the masses.
13)	Kodanikuvabaduse kaitsmine.	Protecting citizens' liberty.
14)	Haavatavate gruppide huvide kaitse.	Protecting the interests of the disadvantaged.
4.	TRANSFORMATIIVSED VÄÄRTUSED	TRANSFORMATIONAL PUBLIC VALUES PREFERENCES
15)	Haldusfunktsioonide muutmine ja piiramine võimu detsentraliseerimise kaudu.	Transforming and diminishing government functions through the de-centralization of power.
16)	Kodanike kaasamine avaliku halduse protsessi.	Engaging citizens in the process of public administration.
17)	Vajaliku haldusteabe avalikustamine erinevate kanalite kaudu.	Disclosing necessary government information through various channels.
18)	Uuendusliku käitumise soodustamine ja omaksvõtmine.	Encouraging and adopting innovative behavior.
19)	Sisend-väljund suhte ja kiiruse parandamine.	Input-output ratio and speed.
5.	AUTORITAARSED VÄÄRTUSED	AUTHORITARIAN PUBLIC VALUES PREFERENCES
20)	Valitsuse huvide tagamine.	Guaranteeing the interests of the government.
21)	Vähemuse huvide ohverdamine üldise hüve nimel.	Sacrificing the interests of the minority for the sake of the overall interests.
22)	Eliidi otsustusõigus avalikes küsimustes	Public affairs being decided by elites.
Allikas: Wang, X. ja Wang, Z. (2020). Beyond Efficiency or Justice: The Structure and Measurement of Public Servants’ Public Values Preferences. Administration & Society, 52(10), 1600–1626. doi.org

Oluline tähelepanek

Kuigi see näide keskendub pigem indiviidi/grupi tasandile, saab sama loogikat rakendada ka konkreetsete probleemide puhul. Selleks tuleks küsida mitte üldisi eelistusi, vaid millised väärtused on konkreetse otsuse või poliitikaküsimuse puhul kõige olulisemad?

Järeldus

Avalike väärtuste eelistuste juhtimine eeldab:

• väärtuste teadlikku kaardistamist,
• nende tasandite eristamist,
• ning sobivate meetodite kasutamist nende mõõtmiseks ja analüüsimiseks.

Ilma selleta jäävad väärtuskonfliktid varjatuks – ja seetõttu ka juhtimata.

3.4. AVALIKE VÄÄRTUSTE HINDAMISE JUHTIMINE

Kuigi avaliku sektori juhid saavad kasutada mitmesuguseid tööriistu, et mõõta avalike väärtuste eelistusi konkreetse probleemi puhul, kaasneb sellega endiselt rida praktilisi ja metodoloogilisi väljakutseid. Milliseid tööriistu valida? Mis juhtub siis, kui kasutatavad meetodid ise tekitavad väärtuskonflikte? Keda kaasata? Milliseid andmekogumise meetodeid kasutada? Kus ja millal andmeid koguda? Ning mida saadud tulemustega edasi teha?

Huijbregts et al. (2021) koondasid need küsimused mõiste alla avalike väärtuste hindamine (public values assessment), mida nad defineerivad kui praktikat, mille käigus tuvastatakse, analüüsitakse ja tehakse otsuseid avalike väärtuste kohta konkreetse poliitikaküsimuse kontekstis.

Avalike väärtuste hindamine on üks keerulisemaid avaliku sektori juhtimise aspekte. Võtame taas näiteks avaliku raamatukogu loomise. Mis oleks juhtunud siis, kui kodanike arvamusi poleks kogutud ja need oleksid jäänud varjatuks? On täiesti võimalik, et tulemuseks oleks olnud alakasutatud või isegi tühjaks jäänud avalik hoone, millel puudub kogukonna toetus ja kasutus.

See näide illustreerib, et iga poliitikaküsimus nõuab tõenäoliselt erinevat kombinatsiooni tööriistadest, osapooltest ja meetoditest. Seega lasub avaliku sektori juhtidel vastutus määratleda konkreetse olukorra ja konteksti põhjal optimaalne lähenemine (Huijbregts et al., 2021).

Peatüki lõpujuhtum kutsub sind analüüsima, millised avalikud väärtused domineerivad sinu riigis ning teistes riikides, ja mõtlema, kuidas need mõjutavad avaliku sektori juhtimist.

3.5. Juhtum: World Values Survey

Maailma väärtuste uuring (WVS) on näidanud, et inimeste uskumused ja väärtused mängivad keskset rolli majandusarengus, demokraatlike institutsioonide kujunemises, soolise võrdõiguslikkuse levikus ning valitsemise tõhususes.

Ingleharti–Welzeli kultuurikaart

Poliitikateadlaste Ronald Ingleharti ja Christian Welzeli poolt läbi viidud WVS-andmete analüüs kinnitab, et maailmas on kaks peamist kultuuridevahelise mitmekesisuse mõõdet:

traditsioonilised väärtused versus ilmalik-ratsionaalsed väärtused ning ellujäämisväärtused versus eneseväljenduse väärtused.

Traditsioonilised väärtused rõhutavad religiooni tähtsust, vanemate ja laste vahelisi sidemeid, austust autoriteetide vastu ning traditsioonilisi pereväärtusi. Inimesed, kes omaks võtavad need väärtused, lükkavad tagasi ka lahutuse, abordi, eutanaasia ja enesetapu. Nendes ühiskondades on kõrge rahvuslik uhkus ja natsionalistlik maailmavaade.

Ilmalik-ratsionaalsed väärtused on traditsiooniliste väärtustega vastupidised. Need ühiskonnad panevad vähem rõhku usule, traditsioonilistele pereväärtustele ja autoriteedile. Lahutust, aborti, eutanaasiat ja enesetappu peetakse suhteliselt vastuvõetavaks. (Enesetapp ei ole tingimata levinum.)

Ellujäämisväärtused panevad rõhku majanduslikule ja füüsilisele turvalisusele. Need on seotud suhteliselt etnosentrilise maailmavaatega ning madala usalduse ja sallivuse tasemega.

Eneseväljenduse väärtused seavad esikohale keskkonnakaitse, kasvava sallivuse välismaalaste, geide ja lesbidega ning soolise võrdõiguslikkuse suhtes, samuti suurenevad nõudmised osalemiseks majandus- ja poliitilise elu otsuste tegemises.

NÄITED

Ühiskonnad, millel on kõrged tulemused traditsiooniliste ja ellujäämisväärtuste osas: Zimbabwe, Maroko, Jordaania, Bangladesh.

Ühiskonnad, millel on kõrged tulemused traditsiooniliste ja eneseväljenduse väärtuste osas: Ameerika Ühendriigid, enamik Ladina-Ameerika riike, Iirimaa.

Ühiskonnad, millel on kõrged tulemused ilmaliku-ratsionaalsete ja ellujäämisväärtuste osas: Venemaa, Bulgaaria, Ukraina, Eesti.

Ühiskonnad, millel on kõrged tulemused ilmaliku-ratsionaalsete ja eneseväljenduse väärtuste osas: Rootsi, Norra, Jaapan, Beneluxi riigid, Saksamaa, Prantsusmaa, Šveits, Tšehhi Vabariik, Sloveenia ja mõned inglise keelt kõnelevad riigid.

KÜSIMUSED MÕTISKLUSEKS

Kuhu te klassifitseeriksite oma riigi väärtuste eelistused ja miks? Traditsioonilised või ilmaliku-ratsionaalsed? Eneseväljendus või ellujäämine?

Inglehart-Welzeli maailma kultuurikaardi põhjal klassifitseeritakse Eesti ilmaliku-ratsionaalseks ja ellujäämisele orienteerituks. See peegeldab postsovetlikku pärandit, kus usaldatakse ilmalikku võimu rohkem kui religiooni ning majanduslikku stabiilsust ja turvalisust peetakse eneseväljendusest olulisemaks, kuigi ühiskond on üleminekul postmaterialistlike väärtuste poole.

Teie klassifikatsiooni põhjal, milliseid väärtusi peate oluliseks, mida teie riigi avaliku halduse juhid peaksid alati arvesse võtma?

1. Tõhusus ja usaldusväärsus (ellujäämisele orienteeritus): rõhk majanduslikul stabiilsusel ja turvaliste, prognoositavate teenuste pakkumisel.

2. Tehnoloogiline tõhusus (ilmalik-ratsionaalne): tugev keskendumine digitaalsetele teenustele (e-Eesti), et minimeerida bürokraatiat.

3. Läbipaistvus ja ratsionaalsus (ilmalik-ratsionaalne): Oodatakse, et otsused põhineksid pigem tõenditel ja oleksid õiguslikult põhjendatud, mitte traditsioonidel.

4. Usalduse loomine (ellujäämine): Inimestevahelise usalduse puudumise lahendamine õigluse ja stabiilsuse tagamise kaudu.

Vali tekstis toodud näidete põhjal riik, mis on sinu riigiga täiesti vastupidine. Mõtle uuesti eelmises küsimuses mainitud väärtuste loetelule ja märgi, kuidas need väärtused muutuksid vastupidises riigis töötavate avaliku halduse juhtide jaoks?

WVS-i põhjal oleks riik, mis esindab vastupidist, kõrge traditsioonilisuse/kõrge eneseväljenduse nihket, USA/Ladina-Ameerika klastris.

Kuidas mõjutavad need erinevused väärtuste eelistustes teie arvates riikidevahelist koostööd avaliku halduse juhtide vahel?

Need erinevused põhjustavad pingeid:

Kiirus vs. osalus: Eesti „kiire” digitaalne mudel võib sattuda vastuollu „traditsioonilise” ühiskonna vajadusega pikkade avalike konsultatsioonide ja kohaliku heakskiidu järele.

Usalduse dünaamika: Eesti juhid (madala usalduse keskkond) võivad protsesse liigselt dokumenteerida, samas kui eneseväljenduse ühiskonnad võivad eelistada isiklikke suhteid ja usaldust.

WVS keskendub riikide keskmistele näitajatele, kuid kuidas on lood riigisisese variatsiooniga? Kas teile tulevad meelde väärtuste eelistuste erinevused teie enda riigis (nt piirkondade, maakondade või linnade vahel)?

• Tallinn/Tartu (linnad): suurem eneseväljenduse, kosmopolitismi ning kaasaegsete, liberaalse väärtuste omaksvõtt.

• Ida-Virumaa (piirkondlik): suurem rõhk ellujäämisel ja majanduslikul kindlustatusel, suurem venekeelne elanikkond, sageli traditsioonilisemad hoiakud või suhtumine tsentraliseerimisse on skeptilisem.

Kuidas mõjutavad need erinevused väärtusi, mida avaliku halduse juhid peavad arvesse võtma, kui nad nendes piirkondades töötavad?

Tallinna juhid peavad keskenduma digitaalsele innovatsioonile, läbipaistvusele ja kvaliteetsetele teenustele. Ida-Virumaa juhid peavad seadma esikohale majandusarengu, tööhõive kindluse ja võib-olla ka kakskeelse suhtluse, et edendada usaldust kohalike kogukondade seas, rõhutades, et otsustav on pigem piirkondlik kui riiklik kontekst.

II OSA: MESOTASAND – RIIGIASUTUSTE JA VÕRGUSTIKE JUHTIMINE

4. PEATÜKK: RIIGIASUTUSED JA NENDE KESKKOND

Eelmises osas käsitleti avaliku sektori juhtide jaoks olulisi ootusi: millised nõuded neile esitatakse, kuidas neid mõõta avaliku sektori tulemuslikkuse kaudu ning kuidas väärtuskonfliktid mõjutavad erinevate tulemuslikkuse mõõtmete tähtsust eri sidusrühmade jaoks. Need käsitlused kehtivad kõigile avaliku sektori juhtidele sõltumata organisatsioonist või valitsemistasandist.

Käesolevas osas suunatakse analüüsi fookus konkreetse organisatsiooni tasandile. Uuritakse, kuidas organisatsiooni omadused ja selle keskkond mõjutavad avaliku sektori juhtimise praktikaid. Sellest arusaamast lähtuvalt peavad juhid:

• kujundama strateegia (strateegiline juhtimine),
• ellu viima strateegia (sh vastutuse jaotamine ja seire ehk tulemusjuhtimine),
• ning juhtima koostööd partneritega (võrgustiku juhtimine).

Käsitleme kõigepealt avalikku organisatsiooni ja selle keskkonda. Käesolevas peatükis tutvustatakse avalikkuse mõistet – teisisõnu, mis teeb organisatsiooni avalikuks? Nagu näeme, ei ole sellele küsimusele ühest vastust. Seejärel arutatakse riigiasutuse suurust ja eelarvet ning selle teenindatavate klientide puudust ja mitmekesisust kui olulisi muutujaid, mida tuleb avaliku halduse tegevuste väljatöötamisel arvesse võtta. Bürokraatiat ja halduskoormust käsitletakse seoses avaliku sektori tulemuslikkusega ning need on esitatud peatüki eraldi osas, kuna need on avaliku halduse uuringutes olulised. Lõpuks käsitletakse riigiasutuse autoregressiivset olemust, mis tähendab, et riigiasutuse ajalugu mõjutab selle tänast tegevust. Peatüki lõpuosa keskendub sellele, kuidas Lõuna-Aafrika avaliku sektori organisatsioonid püüavad võidelda bürokraatia ja selle negatiivsete tagajärgedega avaliku sektori tulemuslikkusele.

4.1. AVALIKKUS (PUBLICNESS)

Avaliku halduse üheks keskseks eelduseks on arusaam, et riigiasutused erinevad oluliselt eraettevõtetest. See tähendab, et erasektoris toimivad juhtimispraktikad ei ole automaatselt ülekantavad avalikku sektorisse. Põhjuseks on eelkõige see, et riigiasutuste keskne eesmärk ei ole kasumi teenimine, vaid avaliku väärtuse loomine.

NÄIDE 4.1. George Boyne (2002) – AVALIKU JA ERASEKTORI VÕRDLUS

George Boyne on praegu University of Aberdeen rektor ja asekanstler. Ta on ka endine Public Management Research Association president. Boyne kuulub enim tsiteeritud avaliku juhtimise teadlaste hulka ning on eriti tuntud oma töö poolest avaliku sektori tulemuslikkuse uurimisel, sageli koos Richard M. Walkeri ja Rhys Andrewsega.

Oma palju tsiteeritud 2002. aasta artiklis, mis avaldati ajakirjas Journal of Management Studies, koondas Boyne metaanalüütiliste meetodite abil tõendusmaterjali 34 uuringust, mis võrdlesid avalikke ja eraorganisatsioone. Tema tulemused kinnitasid kolme olulist eeldust avaliku ja erasektori erinevuste kohta:

• riigiasutused on bürokraatlikumad,
• avaliku sektori juhid on vähem materiaalsete stiimulite suhtes motiveeritud,
• nende organisatsiooniline pühendumus on keskmiselt madalam.

Need tulemused viitavad sellele, et avaliku ja erasektori juhtimine ei ole üks-ühele võrreldav ning kontekstipõhine lähenemine on vältimatu.

Kuigi selles valdkonnas on vaja veel palju uurimistööd (isegi tänapäeval), on Boyne’i artikkel klassikaline näide sellest, kuidas empiiriliselt näidatakse, et juhtimine avalikus ja erasektoris ei ole tingimata üks ja sama ning et kontekstiline kohandamine on oluline.

Lugejatele võib jääda mulje, et avalik versus era on selgelt lahknevad kategooriad – kas 0 või 1. Tegelikkuses eksisteerib aga palju hübriidorganisatsioone, mida ei saa pidada ei täielikult avalikuks ega täielikult eraomandis olevaks. Mõelgem näiteks mittetulundusorganisatsioonidele, millel on korraga nii sotsiaalsed kui ka ärilised eesmärgid, või kohalikele omavalitsustele, kes otsivad rahastust kapitaliturgudelt.

Avaliku ja erasektori piirid ei ole alati selged ning see on toonud avaliku juhtimise valdkonnas kaasa eraldi uurimissuuna, mida nimetatakse „avalikkuseks“ (publicness). See ei ole vähetähtis juhtidele, kes töötavad asutustes, millel ei pruugi olla formaalset avaliku sektori staatust, kuid mille tegevus keskendub siiski avaliku väärtuse loomisele. Oma põhiolemuselt uurib avalik juhtimine kõiki asutusi, mis teenivad avalikku eesmärki, isegi kui neid ei käsitleta formaalselt riigiasutustena.

Üks mõjukamaid avalikkuse uurimise autoreid on Barry Bozeman, kes kaasautorluses avaldas palju tsiteeritud artikli, milles avalikkus (publicness) jagati kaheks mõõtmeks.

Esimene neist on tuumselgitus (core explanation), mis seostub organisatsiooni õigusliku staatusega – kas organisatsioon on juriidiliselt avalik või eraõiguslik. See käsitlus on tõepoolest binaarne.

Teine on aga dimensiooniline käsitlus (dimensional explanation), mis vaatleb avalikkust kolme mõõtme kaudu:

• ressursiline avalikkus (resource publicness) – mil määral sõltub organisatsioon riiklikust rahastusest;
• agenda ja eesmärkide avalikkus (agenda and goals publicness) – mil määral mõjutab valitsus organisatsiooni tegevuskava ja eesmärke;
• kommunikatsiooniline avalikkus (communication publicness) – kui sagedasti peab organisatsioon suhtlema väliste valitsusasutuste ja poliitiliste toimijatega.

Oluline on tähele panna väljendeid „mil määral“ ja „kui sagedasti“ – organisatsioonidel võib dimensioonilise käsitluse järgi olla erinev avalikkuse aste ning see ei pruugi alati olla seotud nende formaalse õigusliku staatusega (Bozeman & Bretschneider, 1994).

💡Avalikkuse mõiste ei ole pelgalt teoreetiline, vaid sellel on otsene praktiline tähendus:

• Ka väljaspool formaalset avalikku sektorit tegutsevad juhid võivad sisuliselt olla avaliku sektori juhid, kui nende organisatsioon loob avalikku väärtust.
• Avalikkuse määra hindamine on oluline, sest see mõjutab ühiskondlikke ootusi organisatsioonile.
• Juhtimisstrateegiad peavad arvestama avalikkusega – vastasel juhul võivad need kaotada legitiimsuse või minna vastuollu avalike väärtustega.
• Parimaid juhtimispraktikaid tasub otsida ka väljaspool klassikalisi riigiasutusi, näiteks kõrge avalikkuse tasemega hübriidorganisatsioonidest. 

Joonis 4.1. Avalikkuse kontseptualiseerimine

4.2. SUURUS, EELARVE, VAESUS JA MITMEKESISUS

Lisaks sellele, et avalik-õiguslikud organisatsioonid erinevad üksteisest avalikkuse astme poolest, võivad nad olla väga heterogeensed ka oma suuruse ja eelarve poolest, samuti oma klientide sotsiaalse puuduse ja mitmekesisuse poolest, isegi sama sektori piires. Mõelge näiteks väikese omavalitsuse ja suure linna vahelisele erinevusele. Piirkonnas, kus ma elan – kaunis Belgia ja täpsemalt hollandi keelt kõnelev Flandria – on suurimal omavalitsusel üle 500 000 elaniku ja väikseimal vaid umbes 80. Seega on tõepoolest ebatõenäoline, et mõlemas on vaja täpselt samu avaliku halduse tegevusi. Võiks mõelda ka koolile, mis asub väga vaesuses kannatavas naabruses, võrreldes kooliga rikkas kogukonnas – jälle sama sektor, kuid õpilaste ja vanemate vajadused on väga erinevad. Avaliku halduse juhtidel tuleb neid avaliku sektori asutusi ja nende keskkonna omadusi põhjalikult analüüsida, kuna need võivad selgitada, miks konkreetsed avaliku halduse tegevused toovad kaasa avaliku sektori tulemuslikkuse kasvu ja püsivuse või mitte (vt joonis 4.2.).

Joonis 4.2. Suuruse, eelarve, abivajaduse ja mitmekesisuse tasakaalustav mõju

Suurematel asutustel on tavaliselt rohkem juhtimis- ja haldusvõimekust, mis võimaldab rakendada keerukamaid ja ressursimahukamaid lahendusi. Samas võivad väiksemad asutused olla paindlikumad ja reageerida kiiremini klientide vajadustele ning vältida suurtele organisatsioonidele omaseid koordineerimisprobleeme.

Jõukamatel asutustel võib olla rohkem ressursse reservis riskantsemate, kuid potentsiaalselt suurema tuluga avaliku halduse tegevuste rakendamiseks ning nad võivad taluda ebaõnnestumisi paremini kui väiksema eelarvega asutused. Vaesemad asutused võivad seevastu olla tõhusamad ja innovaatilisemad, kuna neil tuleb optimeerida iga sisendit.

Asutused, mis teenindavad sotsiaalselt haavatavaid sihtrühmi, seisavad silmitsi suurema survega teenuste pakkumisel. Nende puhul on keerulisem tagada nii teenuste mahtu kui kvaliteeti.

Lõpuks peavad väga mitmekesise kliendibaasiga asutused pakkuma laiemat teenuste valikut, kuna nad seisavad silmitsi erinevate vajadustega. Lisaks peavad nad arvestama, et asutuselt oodatakse ka ühiskonna peegeldamist ning seetõttu peaks asutus püüdlema selle poole, et nii töötajad kui ka juhtkond oleksid esinduslikud nende klientide suhtes, keda teenindatakse (st esindusbürokraatia).

Kokkuvõttes on suuruse, eelarve, mitmekesisuse ja puuduse põhjalik mõistmine iga juhi jaoks hädavajalik, et valida kontekstile vastavad avaliku halduse tegevused.

💡Need tegurid mõjutavad otseselt juhtimisotsuseid ning strateegiat. Avaliku sektori juhid peavad:

• hindama asutuse inimressursi ja üldise võimekuse piisavust nii praegu kui tulevikus;
• analüüsima eelarvet ja finantsnäitajaid, et tagada jätkusuutlik tulemuslikkus;
• kaardistama klientide vajaduste taseme (eriti ilmajäetuse kontekstis) ja selle mõju teenuste pakkumisele;
• määratlema teenuste ulatuse vastavalt klientide mitmekesisusele;
• hindama, kas asutus peegeldab piisavalt oma sihtrühma (esinduslik bürokraatia);
• siduma need analüüsid strateegilise planeerimisega, näiteks SWOT-analüüsi kaudu.

Kokkuvõttes: kontekst määrab, millised juhtimispraktikad toimivad. Sama lahendus ei pruugi erineva suuruse, ressursside või sihtrühmaga asutustes anda samu tulemusi – ja see on üks keskseid põhimõtteid kogu avaliku halduse praktikas.

4.3. LIIGNEBÜROKRAATIA (PUNANE JOON) JA HALDUSKOORMUS

Avaliku sektori asutusi peetakse sageli stereotüüpselt bürokraatlikumaks kui teisi organisatsioone — seda väidet toetab ka varem viidatud George Boyne (2002) uuring. Kuigi oleks ebaõiglane pidada kõiki riigiasutusi olemuslikult bürokraatlikeks, ei saa eitada Weberi bürokraatiamudeli mõju reeglitele, regulatsioonidele ja menetlustele, mis avalikus sektoris sageli domineerivad. Seetõttu ei ole üllatav, et üks keskseid uurimisteemasid avalikus halduses on olnud liigne bürokraatia ning halduskoormus.

Liigset bürokraatiat (red tape) määratletakse kui „reegleid, regulatsioone ja menetlusi, mis on jätkuvalt jõus ning põhjustavad organisatsioonile koormavat nõuete täitmist, kuid ei aita enam kaasa nende algse eesmärgi saavutamisele“ (Bozeman, 1993). Halduskoormust (administrative burdens) käsitletakse aga kui „õppimisega, psühholoogilise pingega ja nõuete täitmisega seotud kulusid, mida kodanikud kogevad suhtluses riigiga“ (Herd ja Moynihan, 2019).

Teisisõnu keskendub liigne bürokraatia peamiselt riigiasutustele ja nende töötajatele, samas kui halduskoormus puudutab eelkõige kodanike kogemusi riigiasutustega suhtlemisel. Praktikas kasutatakse neid mõisteid siiski sageli vaheldumisi ning sarnaste nähtuste kirjeldamiseks kasutatakse ka termineid nagu sludge, green tape ja liigne bürokraatlik regulatsioon (George jt, 2021).

Uuringud näitavad, et liigne bürokraatia kahjustab avaliku sektori tulemuslikkust pea kõigis selle mõõtmetes ning mõjub negatiivselt ka riigiteenistujate heaolule (George jt, 2021). Samuti on leitud, et halduskoormus mõjutab eriti negatiivselt sotsiaalset võrdsust, kuna see võib takistada teatud ühiskonnarühmadel teenuste kasutamist ning pidurdada ka majandusarengut (Herd ja Moynihan, 2019). Näide 4.2 kirjeldab halduskoormuse negatiivset mõju Pakistanis. 

NÄIDE 4.2. NISAR (2018) – HALDUSKOORMUSE MÕJU VÄHEMUSRÜHMADELE PAKISTANIS

Muhammad Nisar töötab avaliku poliitika ja halduse dotsendina Lahore University of Management Sciences Suleman Dawoodi ärikoolis. Selles artiklis näitab Nisar, kuidas riigi kehtestatud halduskoormus võib viia selleni, et marginaliseeritud ühiskonnarühmad jäävad teenustest osaliselt või täielikult ilma.

Ta kasutab etnograafilist uurimismeetodit ning keskendub sellele, kuidas üks marginaliseeritud ühiskonnarühm — Khawaja Sira ehk inimesed, kes ei määratle end ei mehe ega naisena — taotleb Pakistanis ametlikku isikut tõendavat dokumenti. Uuring näitab, et see rühm kogeb teenustele ligipääsul spetsiifilisi halduslikke takistusi, mis võivad süvendada sotsiaalset ebavõrdsust.

Probleemi lahendamiseks soovitab Nisar riigil arvestada sellega, et erinevad kodanike rühmad kogevad halduskoormust erinevalt. Seetõttu peaks avalik haldus kohandama menetlusi või pakkuma sihtrühmapõhist tuge, et vähendada halduskoormusest tulenevat sotsiaalset ebavõrdsust. See tähendab eemaldumist universaalsetest „üks lahendus kõigile“ lähenemistest ning liikumist selliste lahenduste poole, mis arvestavad eri ühiskonnarühmade erinevate vajaduste ja koormustega.           

💡Mida see kõik siis avaliku halduse tegevuste jaoks tähendab?

• Juhid peavad aktiivselt jälgima, kuidas töötajad tajuvad liigset bürokraatiat, ning rakendama strateegiaid selle vähendamiseks;
• kui menetlused, reeglid ja regulatsioonid töötavad välja juhid ise (nn sisemine liigne bürokraatia), tuleb enne nende rakendamist veenduda, et töötajad tajuvad nende kasu suuremana kui nendega kaasnevat koormust;
• juhid peavad leidma strateegiaid sellise halduskoormuse vähendamiseks või kõrvaldamiseks, mis võib suurendada sotsiaalset ebavõrdsust erinevate kodanike rühmade vahel;
• ning liigse bürokraatia ja halduskoormuse vähendamisel on oluline, et juhid ei kahjustaks asutuse legitiimsust ega seaduslikkust (vt Weberi bürokraatiamudel).

4.4. VARASEM TULEMUSLIKKUS

Kuigi kõik eelnevalt käsitletud muutujad on riigiasutuste juhtimisel olulised, on üks muutuja, mis uuringute põhjal osutub sageli üheks kõige tugevamaks — kui mitte kõige tugevamaks — avaliku sektori tulemuslikkuse ennustajaks. Riigiasutusi kirjeldatakse tavaliselt autoregressiivsete süsteemidena. See tähendab, et tänased tegevused sõltuvad suurel määral sellest, mida tehti eile. Samuti tähendab see, et asutuse varasem tulemuslikkus mõjutab tugevalt selle tänast tulemuslikkust ning tänane tulemuslikkus mõjutab omakorda märkimisväärselt homset tulemuslikkust (Laurence O'Toole ja Kenneth Meier, 1999).

Joonis 4.3 illustreerib riigiasutuste autoregressiivset olemust. Seetõttu on juhtide jaoks äärmiselt oluline mõista, kuidas asutus on eri valdkondades ajas toiminud ning millistes valdkondades tuleb tähelepanu ümber suunata, et vältida nõrga tulemuslikkuse korduvaid tsükleid.

💡Mida see siis avaliku halduse tegevuste jaoks tähendab?

• Enne strateegiate kujundamist peavad juhid aktiivselt hindama asutuse tulemuslikkust ajas erinevate mõõdikutega, mis on strateegia kujundamise seisukohalt olulised;
• nõrga tulemuslikkuse tsükleid on tavaliselt väga keeruline murda ning seetõttu vajavad need tugevaid strateegilisi sekkumisi ja juhtkonna järjepidevat tähelepanu;
• samuti tuleks analüüsida hea tulemuslikkuse tsükleid, et mõista, millised tingimused soodustavad häid tulemusi — see teadmine võib aidata kujundada strateegiaid nende valdkondade parandamiseks, kus asutuse tulemuslikkus on nõrgem.

Selle peatüki lõpetuseks käsitletakse, kuidas üks Lõuna-Aafrika riigiasutus püüab vähendada liigset bürokraatiat, et soodustada majanduskasvu.

4.5. JUHTUM: LÄÄNE-KAPiMAA VALITSUSE HALDUSKOORMUSE VÄHENDAMISE OSAKOND

Lääne-Kapimaa valitsuse bürokraatia vähendamise üksus (Lõuna-Aafrika Vabariik)

MEIST

Liigse bürokraatia vähendamise üksus (Red Tape Reduction Unit) loodi 2011. aastal Western Cape Government majandusarengu ja turismi osakonnas. Provintsi peaminister kuulutas üksuse ametlikult avatuks oma 2011. aasta veebruarikuises provintsi kõnes. Üksuse peamine eesmärk on vähendada liigset bürokraatiat ja kõrvaldada halduslikud takistused, et muuta äritegevus Lääne-Kapimaal lihtsamaks ja kulutõhusamaks.

Liigse bürokraatia vähendamise üksus kasutab kitsaskohtade lahendamisel kaht lähenemisviisi:

• reageeriv lähenemine, mis põhineb ettevõtete abiliinile esitatud juhtumite lahendamisel;
• proaktiivne lähenemine, mille eesmärk on tuvastada õigusakte ja menetlusi, mis takistavad ettevõtlust või vähendavad avaliku halduse tõhusust, ning kujundada sekkumisi, mis mõjutavad tervet tegevusvaldkonda või mitut menetlust korraga.

Sekkumiste eesmärk on vähendada ettevõtlusega seotud aja-, raha- või asjaajamiskulusid. Üksuse ettevõtete abiliin pakub kergesti ligipääsetavat platvormi ettevõtte loomise ja juhtimisega seotud informatsiooni saamiseks ning aitab ettevõtetel toime tulla bürokraatlike takistustega. Alates loomisest 2011. aastal on üksus tegelenud ligi 7000 juhtumiga ning hoidnud lahendusmäära üle seatud 85% eesmärgi.

Western Cape Government seadis oma 2014–2019 strateegiakavas eesmärgiks saavutada 1 miljardi randi ulatuses kokkuhoidu liigse bürokraatia kulude vähendamise ja/või ettevõtete käibe kasvu kaudu. Selleks töötati välja liigse bürokraatia kulude hindamise tööriist (Red Tape Costing Tool), mille abil mõõta, jälgida ja arvutada bürokraatia vähendamise algatuste mõju ettevõtetele ja avalikule haldusele. Tööriista prooviversiooni põhjal tehtud esialgsed prognoosid näitasid, et sekkumised olid juba toonud ettevõtetele ja majandusele ligikaudu 600 miljoni randi väärtuses kasu.

Aruteluküsimused

Mida soovib Lääne-Kapimaa valitsus saavutada liigse bürokraatia vähendamise kaudu?

Lääne-Kapimaa valitsuse eesmärk on soodustada majanduskasvu, toetada töökohtade loomist ning muuta provints ettevõtluse jaoks võimalikult atraktiivseks. Liigse bürokraatia vähendamise üksus aitab lihtsustada regulatsioone ja vähendada halduskoormust sellistes valdkondades nagu kaevandamine, turism ja maakasutus. Peamised eesmärgid:

• majanduskasvu ja tööhõive suurendamine;
• ettevõtluskeskkonna parandamine;
• avaliku halduse tõhususe suurendamine.

Kuidas on Lääne-Kapimaa valitsus kasutanud tehnoloogiat liigse bürokraatia vähendamiseks?

• digitaalsete platvormide kasutamine taotluste menetlemise lihtsustamiseks;
• veebipõhised kanalid bürokraatlike probleemide registreerimiseks;
• virtuaalsed konsultatsioonid riigi ja sidusrühmade vahelise suhtluse hõlbustamiseks.

Kas juhtumis toodud näited liigse bürokraatia kohta on tegelikult rohkem seotud halduskoormusega?

Paljud näited — näiteks maakasutuse või litsentside menetlemine — on tegelikult lähemal halduskoormuse mõistele. Tegemist on menetlustega, mis võivad olla iseenesest vajalikud, kuid mis on muutunud liigselt keerukaks, aeglaseks või dubleerivaks ning seetõttu tajutakse neid liigse bürokraatiana.

Kuidas on liigse bürokraatia vähendamine mõjutanud tulemuslikkuse mõõtmeid, nagu reageerimisvõime ja tõhusus?

• parem reageerimisvõime, kuna taotlusi menetletakse kiiremini;
• suurem tõhusus, sest ettevõtted säästavad aega ja raha;
• tugevam vastutavus, näiteks tarnijatele õigeaegsete maksete tegemise kaudu.

Kas suuremates ja suurema eelarvega riigiasutustes on lihtsam liigset bürokraatiat vähendada? Miks või miks mitte?

See ei pruugi olla lihtsam. Kuigi suurematel organisatsioonidel on rohkem ressursse, iseloomustavad neid sageli keerukamad hierarhiad ja sügavamalt juurdunud bürokraatlik kultuur. Väiksemad organisatsioonid võivad olla paindlikumad ja kiiremad muutuste elluviimisel, kuid neil võib puududa vajalik rahaline või tehnoloogiline suutlikkus suuremate reformide läbiviimiseks.

Peatükk 5. AVALIKU SEKTORI STRATEEGILINE JUHTIMINE

Olles nüüd käsitlenud olulisi lähtekohti, mis aitavad juhtidel analüüsida oma asutust ja selle tegevuskeskkonda, kerkib järgmise väljakutsena esile strateegia kujundamine ja elluviimine viisil, mis loob avalikku väärtust ning tugineb tehtud analüüsile. Strateegia on olnud juhtimise keskne osa nii teaduses kui ka praktikas juba pikka aega. Selle eesmärk on vastata asutuse põhitegevust puudutavatele küsimustele, anda tegevusele siht ja tähendus ning aidata saavutada olulisi eesmärke ja paremaid tulemusi.

Olles õpetanud aastaid strateegia-teemalisi loenguid ja seminare ning uurinud seda valdkonda suure osa oma akadeemilisest karjäärist, võib autor kindlalt väita, et nii praktikute kui ka teadlaste seas valitseb märkimisväärne ebaselgus selles, mida strateegia riigiasutustes tegelikult tähendab. Käesoleva peatüki eesmärk on seda ebaselgust vähendada ning pakkuda lugejale tõenduspõhiseid ja fundamentaalseid teadmisi sellest olulisest teemast.

Peatükis keskendutakse esmalt küsimusele, mida strateegia juhtide jaoks tähendab – kas strateegia ei kuulu mitte eelkõige ettevõtlusmaailma? Seejärel käsitletakse strateegilisi protsesse, eriti strateegilist planeerimist ja strateegilist juhtimist, mis on riigiasutustes äärmiselt levinud. Oh kuidas riigiasutused armastavad strateegiadokumente ja tegevuskavasid koostada!

Lisaks käsitletakse strateegia sisu ehk konkreetseid strateegilisi valikuid, mida riigiasutused saavad teha, ning nende mõju avaliku sektori tulemuslikkusele. Samuti vaadeldakse strateegiaga seotud käitumuslikke aspekte riigiasutustes ja seda, kuidas need mõjutavad strateegia tegelikku toimimist avalikus sektoris.

Peatüki lõpujuhtum keskendub ühe mittetulundusorganisatsiooni strateegiale, mille eesmärk on siduda teooria praktikaga. Juhtum näitab ühtlasi, et suur osa selles raamatus käsitletavast ei puuduta üksnes formaalseid riigiasutusi, vaid laiemalt kõiki organisatsioone, mille tegevuses esineb teatud määral avalikkust ehk publicness’i.

5.1 STRATEEGIA AVALIKU SEKTORI ASUTUSTES

Avaliku sektori asutustes seostatakse strateegiat sageli ekslikult ainult eraettevõtetega, eriti konkurentsistrateegiaga – kuidas saavutada konkurentide ees püsiv eelis. Selline käsitlus on siiski liiga kitsas. Strateegia on olnud avaliku võimu ja valitsemise lahutamatu osa sajandeid. Näiteks võib tuua sõjalise strateegia ja Sun Tzu teose „Sõjakunst“, Itaalia linnriikide poliitilise strateegia, mida käsitles Niccolò Machiavelli teoses „Valitseja“, või ka Marshall Plan, mille eesmärk oli Euroopa taastamine pärast Teist maailmasõda. Strateegia on seega alati olnud seotud valitsemisega ning kuulub loomulikult ka avaliku halduse ja avaliku juhtimise keskmesse.

Koos John M. Bryson defineerib autor strateegiat kui „konkreetset lähenemist riigiasutuse eesmärkide ja võimekuste kooskõlastamiseks, et saavutada eesmärke ja luua avalikku väärtust“ (Bryson & George, 2020). Selles määratluses eristuvad strateegia kolm keskset küsimust:

1. miks tegutsetakse (eesmärk ja avalik väärtus),
2. kuidas tegutsetakse (lähenemisviisid ja tegevused),
3. mida soovitakse saavutada (tulemused ja mõju).

Teisisõnu keskendub strateegia sellele:

• kus organisatsioon praegu paikneb (As-Is),
• kuhu soovitakse tulevikus jõuda (To-Be),
• ning kuidas sinna jõuda (How).

Seetõttu peavad juhid suutma kujundada ja ellu viia strateegiaid, mis aitavad täita erinevate sidusrühmade ootusi ning toetavad avaliku väärtuse loomist. Selleks kasutatakse erinevaid strateegilisi protsesse, näiteks strateegilist planeerimist ja strateegilist juhtimist.

5.2. PROTSESS: STRATEEGILINE PLANEERIMINE JA JUHTIMINE

Strateegiline planeerimine keskendub strateegia kujundamisele ning aitab asutusel süsteemse, analüütilise, sidusrühmadele suunatud ja tõenduspõhise protsessi kaudu määratleda, mida soovitakse saavutada, kuidas seda teha ja miks see oluline on (Bryson, 2004). Näide 5.1. kirjeldab strateegilise planeerimise peamisi samme ühe tuntuma ja enim viidatud käsitluse põhjal.

NÄIDE 5.1. BRYSON (2018) – STRATEEGILINE PLANEERIMINE AVALIKES JA MITTETULUNDUSORGANISATSIOONIDES

John M. Bryson on McKnighti nimeline planeerimise ja avalike suhete professor Minnesota Ülikooli Hubert H. Humphrey avalike suhete koolis. Ta on tänapäeval üks enim tsiteeritud avaliku halduse teadlasi. Tema töö hõlmab selliseid teemasid nagu avalik juhtimine, koostööpõhine haldus ja avaliku väärtuse haldus. Kuid ta on ehk kõige tuntum oma auhinnatud ja menuka raamatu „Strategic Planning for Public and Non-Profit Organizations” („Strateegiline planeerimine avaliku ja mittetulundusühingute jaoks”) poolest, mis on praegu juba 5. trükis. Raamatus pakub Bryson välja strateegilise planeerimise mudeli, mis põhineb kümnel põhietapil:

	Strateegilise planeerimise mudel	Model of strategic planning
1.	Esialgse kokkuleppe väljatöötamine	Developing an initial agreement
2.	Volituste analüüs	Analyzing mandates
3.	Missiooni ja väärtuste analüüs	Analyzing mission and values
4.	Sise- ja väliskeskkonna analüüs	Analyzing the external and internal environment
5.	Strateegiliste eesmärkide sõnastamine	Formulating strategic issues
6.	Strateegiate kujundamine	Formulating strategies
7.	Strateegia ülevaatamine ja kinnitamine	Reviewing and adopting the plan
8.	Eduka tulevikuvisiooni kirjeldamine	Describing a vision of success
9.	Plaani teostamine	Implementing the plan
10.	Planeerimisprotsessi uuesti hindamine	Re-assessing the planning process
Allikas: Bryson, J. M. (2018). Strategic planning for public and nonprofit organizations: A guide to strengthening and sustaining organizational achievement (5. trükk). John Wiley & Sons.

Iga etapi juures tutvustab Bryson erinevaid tööriistu, mudeleid ja meetodeid, mida juhid saavad kasutada protsessi edukaks läbiviimiseks. Tegemist on hea näitega avalikust haldusest kui disainiteadusest – valdkonnast, kus töötatakse välja lähenemisviise, tööriistu ja meetodeid riigiasutuste praktiliste probleemide lahendamiseks.

Näitest 5.1. ilmneb, et strateegiline planeerimine ei tähenda lihtsalt järjekordse dokumendi koostamist, mis hiljem riiulisse unustatakse. Strateegiline planeerimine hõlmab olulisi samme, mis aitavad avalikel juhtidel kujundada strateegiaid, mis vastavad strateegia põhiküsimustele: miks, kuidas ja mida soovitakse saavutada.

Strateegilise planeerimise aluseks on mitmed teoreetilised lähenemised (Bryson & George, 2020; George jt, 2019), sealhulgas:

• sünoptilise planeerimise teooria – süsteemse ja tõenduspõhise protsessi järgimine;
• eesmärgiseadmise teooria – sisemistele ja välistele sidusrühmadele selgitamine, mida, miks ja kuidas soovitakse saavutada;
• Harvardi poliitikamudel – organisatsiooni tugevuste ja nõrkuste sidumine keskkonna võimaluste ja ohtudega;
• sidusrühmade juhtimise teooria – sidusrühmade vajaduste ja probleemide kaardistamine;
• tervikliku planeerimise teooria – erinevate tegevusvariantide väljatöötamine ja hindamine enne otsuste tegemist;
•  strateegiliste probleemide teooria – põhiliste väljakutsete pidev jälgimine ja päevakorras hoidmine.

Miks peaks juht investeerima aega strateegilisse planeerimisse, mis tugineb neile teooriatele?

NÄIDE 5.2. GEORGE JT (2019) – METAANALÜÜS STRATEEGILISEST PLANEERIMISEST

Kas strateegiline planeerimine riigiasutustes tegelikult toimib? Koos Richard M. Walker ja Joost Monsteriga viis autor läbi süstemaatilise kirjanduse ülevaate ja metaanalüüsi, et sellele küsimusele vastata. Analüüsiti 31 kvantitatiivse uuringu tulemusi ning leiti, et strateegiline planeerimine mõjutab avaliku sektori tulemuslikkust statistiliselt olulisel, positiivsel ja mõõduka tugevusega viisil.

Eriti tugev mõju ilmnes asutuse tõhususele ehk asutuse suutlikkusele saavutada seatud eesmärke. Samas eeldab strateegilise planeerimise edukus teatavat formaalsust ja analüütilisust protsessis, näiteks Brysoni mudelis kirjeldatud sammude järgimist. Oluline on ka hoolikas sidusrühmade juhtimine – tuleb läbi mõelda, keda, millal, kuidas ja miks protsessi kaasatakse. Lisaks peab protsess olema piisavalt terviklik, et enne lõplike valikute tegemist töötataks välja ja hinnataks mitmeid strateegilisi alternatiive.

Pärast strateegilise planeerimise käsitlemist liigub autor strateegilise juhtimise juurde. Nagu peatüki alguses esitatud joonis 5.1. näitab, on strateegiline planeerimine strateegilise juhtimise keskne osa, kuid strateegiline juhtimine on laiem ja terviklikum protsess. See hõlmab lisaks strateegiate kujundamisele ka strateegiate sisu, nende elluviimist ning õppimis- ja tagasisidetsükleid, mis seovad rakendamise tagasi strateegilise planeerimise ja strateegiliste valikutega (Bryson & George, 2020; Poister jt, 2010).

Strateegiline juhtimine on seega pidev ja katkematu tegevus, mis kuulub juhtide igapäevase töö juurde sõltumata sellest, kas parasjagu kujundatakse uusi strateegiaid, viiakse neid ellu või hinnatakse senist edenemist ja alustatakse uut planeerimistsüklit.

Strateegiate sisu käsitletakse alapeatükis 5.3., samas kui elluviimist ja õppimist vaadeldakse järgmistes peatükkides tulemusjuhtimise ja võrgustike juhtimise kontekstis. Autor rõhutab siiski, et strateegia edukas rakendamine sõltub ka teistest juhtimisvaldkondadest, nagu finantsjuhtimine, personalijuhtimine ja muutuste juhtimine, mis peaksid samuti kuuluma iga avaliku juhi põhiteadmiste hulka.

5.3. SISU: STRATEEGILINE SEISUKOHT VÕI POSITSIOON

Strateegia sisu käsitleb avaliku sektori asutustes väljatöötatud tegelikke strateegiaid ning määratleb nendes strateegiates sisalduvad positsioonid. Üks kasulikumaid viise strateegia sisu klassifitseerimiseks on Milesi ja Snow’ raamistik, mille kohandasid riigiasutuste konteksti jaoks Andrews jt (2009). See raamistik eristab kolme peamist strateegilist tüüpi: prospektor, kaitsja ja reageerija. Joonis 5.3. kirjeldab selle mudeli põhikomponente.

Oluline on märkida, et mitmed avaliku juhtimise uuringud on seostanud prospektori, kaitsja ja reageerija strateegilisi positsioone avaliku sektori tulemuslikkusega. Richard M. Walker viis 2013. aastal läbi 25 avaliku juhtimise uuringu metaanalüüsi. Kuigi enamik käsitletud uuringutest pärines Ameerika Ühendriikide ja Ühendkuningriigi avalikest organisatsioonidest, tõi ta välja kaks olulist tõenduspõhist järeldust:

·       prospektori ja kaitsja strateegiate kombinatsioon on kõige tõenäolisem tee parema avaliku sektori tulemuslikkuseni erinevates tulemuslikkuse mõõdikutes;

·       prospektorid ja kaitsjad saavutavad paremaid tulemusi kui reageerijad, mistõttu reageerija-strateegia ei ole sobiv valik, kui eesmärk on parandada organisatsiooni tulemuslikkust.

Need järeldused vajavad küll täiendavat kinnitamist erinevates riikides ja kontekstides, kuid olemasolevad uuringud viitavad selgelt sellele, et riigiasutused peavad leidma tasakaalu kahe suuna vahel:

·       ühelt poolt uute võimaluste otsimine ja teenuste uuendamine,

·       teiselt poolt stabiilsuse, järjepidevuse ja põhitegevuste säilitamine.

Teisisõnu peab edukas avalik strateegia ühendama innovatsiooni ja kohanemisvõime organisatsiooni põhifunktsioonide kindla ja usaldusväärse täitmisega.

STRATEEGIA SISU	PÕHIFOOKUS	ELEMENDID
PROGNOOSIJA, SEIRAJA (PROSPECTOR)	FOOKUS VÄLISKESKKONNALE JA UUTELE VÕIMALUSTELE (FOCUS ON EXTERNAL ENVIRONMENT AND NEW OPPORTUNITIES)	TEENUSTE PRIORITEETIDE ÜMBERDEFINEERIMINE
		UUTE TEENUSTE OSUTAMISE VIISIDE LEIDMINE
		KESKENDUMINE UUTE VÕIMALUSTE OTSIMISELE
		ÜLEMINEK UUTELE TEENUSTE OSUTAMISE VALDKONDADELE
KAITSJA (DEFENDER)	FOOKUS SISEKESKKONNALE JA EFEKTIIVSUSE KASVULE (FOCUS ON INTERNAL ORGANIZATION AND EFFICIENCY GAINS)	STABIILSETE TEENUSTE PRIORITEETIDE SÄILITAMINE
		TÕHUSUSE RÕHUTAMINE TEENUSTE OSUTAMISEL
		KESKENDUMINE PÕHITEGEVUSTELE
REAGEERIJA (REACTOR)	PUUDUB TÕELINE FOOKUS, STRATEEGIA PUUDUB. OODATAKSE JUHISEID (NO REAL FOCUS, STRATEGY ABSENCE. WAITING FOR INSTRUCTIONS)	TEENUSTE PRIORITEETE EI OLE
		TEENUSTE OSUTAMINE MUUTUB VAID SURVE ALL
		UUTELE VÕIMALUSTELE PÖÖRATAKSE VÄHE TÄHELEPANU
		UUED VÕIMALUSED AINULT SURVE ALL
		VÄLISELE SURVELE EI REAGEERITA
Allikas: Andrews, R., Boyne, G. A., Law, J. ja Walker, R. M. (2009). Strategy, structure and process in the public sector: A test of the Miles and Snow model.
Joonis 5.3. Strateegia sisu Miles’i ja Snow’ järgi

5.4. KÄITUMINE: AVALIK KÄITUMISSTRATEEGIA

Eelnev käsitlus võib jätta mulje, et strateegia riigiasutustes seisneb peamiselt kindlate protsesside järgimises ja teatud strateegiliste dokumentide koostamises ning seejärel hakkab kõik automaatselt toimima. Tegelikkus on sellest siiski märksa keerulisem. Nagu joonis 5.1. näitab, raamivad kogu strateegiaprotsessi inimesed, meeskonnad ja vahendid, mille kaudu strateegiat kujundatakse ja ellu viiakse. Just nende inimeste, meeskondade ja tööriistade erinevused määravad suurel määral selle, kas strateegiline protsess osutub edukaks või mitte.

Sellist käsitlust nimetatakse käitumuslikuks strateegiaks (behavioral public strategy), mis vaatleb avalikku strateegiat psühholoogilisest vaatenurgast (George, 2020a).

Igaüks, kes on osalenud strateegiaprotsessis või nõustanud organisatsioone strateegia kujundamisel, teab, et tegelikult on tegemist eelkõige inimeste koostööga. Inimesed püüavad erinevate tööriistade abil mõtestada ümbritsevat maailma ning arutlevad selle üle, kuhu asutus peaks liikuma ja kuidas sinna jõuda. Juhid peavad seda sotsiaalset mõõdet teadvustama ning arendama teadmisi ja oskusi, mis aitavad strateegiaprotsessi juhtida. Avaliku juhtimise uuringute põhjal võib esile tuua mitu olulist tähelepanekut:

·       Keda kaasatakse strateegilisse planeerimisse ja juhtimisse (indiviidid)?

Strateegiaprotsessi ei tohiks käsitleda üksnes tehnilise harjutusena, mida viib läbi asutuse finantsosakond. Pigem tuleks sellest kujundada kogu asutust hõlmav algatus, kuhu kaasatakse ka loovama mõtteviisiga töötajaid. Uuringud näitavad, et kaasatud inimesed tunnevad suuremat pühendumust strateegiale ning „müüvad” seda kogu organisatsioonis (George jt, 2016).

·       Milline on meeskonna dünaamika strateegiaprotsessis (meeskonnad)?

Oluline on kujundada konstruktiivse konflikti õhkkond, kus inimesed saavad toetaval viisil esile tuua, vaidlustada ja arutada – isegi vastandlikke – ideid ilma üksteist ründamata. Samuti peab strateegiline planeerimine ja juhtimine tuginema tõenditele ja analüüsile, et vältida kallutatud otsuseid, mis võivad tekkida ajasurve või väliste survetegurite mõjul (George, 2020b).

·       Milliseid tööriistu kasutatakse (vahendid)?

Juhid peaksid kasutama vahendeid, mis toetavad nii analüüsi kui ka loovust. Need ei ole tingimata samad vahendid. Näiteks ajurünnakud, meeskonnatöö harjutused või kognitiivne kaardistamine aitavad luua meeskonnas mõttelist avatust ja soodustavad loominguliste lahenduste leidmist. Samal ajal aitavad SWOT-analüüs, võrdlusanalüüs (benchmarking) või tasakaalus tulemuskaart (balanced scorecard) luua analüütilist pinget, mis on vajalik põhjalike analüüside tegemiseks. Edukas strateegia eeldab nii loovust kui ka analüütilisust.

Peatüki lõpujuhtumis viiakse teooria praktikasse ning käsitletakse Animals Asia Foundation strateegiat. Tegemist on Hongkongis tegutseva mittetulundusorganisatsiooniga, mille näide illustreerib, kuidas strateegilisi põhimõtteid rakendatakse avalikku eesmärki teenivas organisatsioonis.

5.5. JUHTUM: ANIMALS ASIA FOUNDATION (HONGKONG)

 

JUHTUM: ANIMALS ASIA FOUNDATION (HONGKONG)

MEIST

Loomad Aasias (Animals Asia) on pühendunud karusapifarmide lõpetamisele ning loomade heaolu parandamisele kogu Aasias. Organisatsioon edendab kaastunnet ja austust kõigi loomade vastu ning töötab pikaajaliste muutuste nimel. Animals Asia asutati 1998. aastal, kuid organisatsiooni meeskond on karude päästmisega tegelenud juba alates 1994. aastast. Organisatsioon haldab auhinnatud karude päästekeskusi Hiinas ja Vietnamis ning on ainus organisatsioon, kellel on karude varjupaik Hiinas. Organisatsiooni asutaja ja tegevjuht Jill Robinson MBE, Dr. med. vet. h.c., Hon LLD, on laialdaselt tunnustatud kui maailma juhtiv ekspert julma karusapitööstuse küsimustes ning ta on selle vastu kampaaniaid korraldanud alates 1993. aastast.

Meie lähenemine

Muutus empaatia kaudu

Töötame loomadest „saadikutega“, kes kehastavad ideed, et empaatia ühe looma vastu võib areneda empaatiaks kogu liigi ja lõpuks kõigi liikide suhtes.

Läbirääkimised

Rakendame erapooletut ja tundlikku lähenemist koostöös valitsuste, ametiasutuste, ekspertide ja kohalike kogukondadega. Töötame koos inimestega, mitte nende vastu, et leida kõigile osapooltele kestlikke lahendusi.

Haridus ja teadlikkuse tõstmine

Teavitame ja võimestame kohalikke kogukondi loomade ja inimeste heaolu küsimustes ning edendame muutusi rohujuuretasandil. Kampaania Healing without Harm kaudu propageerime loomseid koostisosi mittesisaldavaid alternatiive traditsioonilises meditsiinis.

Uurimistegevus

Koostöös veterinaaride, karuhooldajate, välitöötajate ning teadlaste, üliõpilaste, patoloogide ja traditsioonilise meditsiini arstide võrgustikuga uurime karusapitööstust, kasside ja koerte lihakaubandust ning vangistuses peetavate loomade väärkohtlemist. Saadud teadmisi kasutame nende praktikate vastu võitlemiseks.

Visioon ja väärtused

Visioon

Lõpetada loomade julm kohtlemine ning taastada austus kõigi loomade vastu kogu Aasias.

Missioon

Lõpetada karude kasvatamine sapi tootmiseks Vietnamis ja Hiinas, pakkuda karudele varjupaika, lõpetada vangistuses peetavate metsloomade kannatused ning tagada koerte ja kasside humaanne kohtlemine.

Organisatsiooni väärtused

• Kõigi loomade heaolu on meie peamine prioriteet.
• Oleme meie hoole all olevate loomade vastutustundlikud eestkostjad.
• Oleme pühendunud annetajate vahendite vastutustundlikule kasutamisele.
• Püüame leida kaastundlikke lahendusi, mis oleksid kasulikud nii inimestele kui loomadele.
• Tegutseme kõigis oma tegevustes eetiliselt, vastutustundlikult ja õiglaselt.

Viis peamist eesmärki

1. Kujundada strateegia, mis viib kõigi karusapifarmide sulgemiseni.
2. Aidata ja päästa võimalikult palju farmides peetavaid karusid.
3. Lõpetada metsloomade kasutamine meelelahutuses loomaaedades, akvaariumides ja loomaparkides ning parandada vangistuses peetavate loomade hooldust.
4. Lõpetada koerte ja kasside tarbimine ning kujundada ühiskonnas austav suhtumine mõlemasse liiki.
5. Tugevdada kohalike loomakaitseorganisatsioonide suutlikkust, et lõpetada loomade põhjendamatud kannatused kogu Aasias.

PEATÜKK 6. AVALIKU SEKTORI TULEMUSJUHTIMINE

Olles käsitlenud vajadust kujundada avaliku sektori juhtidel strateegia, mis tasakaalustab nii prospektori- kui ka kaitsja-positsiooni ning tugineb organisatsiooni ja selle keskkonna põhjalikule analüüsile, saame liikuda järgmise küsimuse juurde: kuidas seda strateegiat ellu viia? Tulemusjuhtimine on üks populaarsemaid strateegia rakendamise lähenemisi riigiasutustes. Nagu arvata võib, haakub see hästi vajadusega mõõta ja raporteerida avaliku sektori tulemuslikkust, mida käsitleti käesoleva raamatu esimeses osas. Tulemusjuhtimine tähendab aga märksa enamat kui pelgalt mõõtmist.

Sisuliselt keskendub tulemusjuhtimine strateegia lõimimisele asutuse igapäevastesse tegevustesse. Tavaliselt tehakse seda nii, et strateegia tõlgitakse konkreetseteks eesmärkideks ning need eesmärgid suunatakse edasi osakondadele, meeskondadele või üksikisikutele eesmärgiga motiveerida neid strateegia saavutamise nimel töötama. Loomulikult tuleb seda tegevust ka jälgida ja evalueerida. Kuid tulemusjuhtimine on – nagu enamik avaliku halduse tegevusi – keeruline ning uuringud on näidanud, et see võib riigiasutustes kaasa tuua ka soovimatuid mõjusid.

Selles peatükis käsitletakse esmalt strateegilist joondamist, et aidata lugejal mõista, kuidas tulemusjuhtimise abil luua seos asutuse eesmärkide ning selle osakondade, meeskondade, töötajate ja partnerite eesmärkide vahel. Seejärel tutvustatakse tulemusmõõtmise ja tulemusjuhtimise protsesse kui konkreetseid viise strateegilise joondamise saavutamiseks. Tulemusjuhtimise sisulise poole juures käsitletakse eesmärkide mitmetähenduslikkust kui olulist aspekti, mida eesmärkide seadmisel arvesse võtta. Lõpuks tuuakse esile mõned tulemusjuhtimise võimalikud kõrvalmõjud võrgustike, töötajate, kodanike ja poliitikute käitumisele.

Peatüki lõpetab juhtumianalüüs sellest, kuidas tulemusjuhtimist kasutatakse Lõuna-Korea keskvalitsuse ametnike suunamisel ja juhtimisel.

6.1. STRATEEGILINE JOONDAMINE

Kuidas tulemusjuhtimine toimib? Tulemusjuhtimist peetakse sageli millekski väga tehniliseks ja andmepõhiseks. Tõepoolest, seda saab kasutada näiteks selle hindamiseks, kuidas mingi toode turul toimib või kuidas ettevõte võrreldes konkurentidega hakkama saab. Google kasutab tulemusnäidikuid, et näidata oma veebireklaami teenuse klientidele (sealhulgas riigiasutustele!), kui palju klikke ja veebikülastusi nad saavad ning kust ja kellelt need pärinevad.

Sarnaselt kasutatakse ka avalikus sektoris tulemusjuhtimist laialdaselt erinevate tulemusnäidikute ja mõõdikute koostamisel avaliku sektori juhtidele ja poliitikakujundajatele. Mõelgem näiteks rahvusvahelistele edetabelitele, mis hindavad hariduse kvaliteeti, majandusvabadust või elukvaliteeti. Samuti kasutatakse eri valitsemistasanditel tulemusnäidikuid teenuste võrdlemiseks teiste asutustega või piirkondadega. Jah, kõik see kuulub tulemusjuhtimise alla. Kuid see ei ole täpselt see, millele käesolevas peatükis keskendutakse.

Eelmises peatükis käsitleti strateegilist juhtimist ning seal viidati tulemusjuhtimisele kui strateegia elluviimise lähenemisele. Seetõttu keskendub tulemusjuhtimine siin eelkõige kahele aspektile:

a) organisatsiooni strateegiaga seotud eesmärkide sõnastamisele ning

b) nende eesmärkide sisemise ja välise joondamise tagamisele.

Avaliku sektori juhtide jaoks on eriti olulised neli strateegilise joondamise tüüpi. Joonis 6.1 visualiseerib neid tüüpe.

 Joonis 6.1. Strateegilise joondamise visualiseerimine

Esiteks, vertikaalne strateegiline joondamine tähendab, et asutuse eesmärgid peegelduvad selle osakondade, meeskondade ja töötajate eesmärkides. Teisisõnu peab töötajatele, meeskondadele ja osakondadele olema selge, kuidas nende eesmärgid toetavad asutuse üldist strateegiat ja on sellega kooskõlas.

Teiseks, horisontaalne strateegiline joondamine tähendab, et erinevate osakondade, meeskondade ja töötajate eesmärgid peavad olema omavahel kooskõlas. Igaüks neist peaks panustama organisatsiooni üldstrateegiasse, mitte töötama üksteisele vastu ega tekitama vastuolusid.

Kolmandaks, võrgustikuline strateegiline joondamine viitab sellele, et asutuse eesmärgid peavad olema kooskõlas nende võrgustike eesmärkidega, milles asutus osaleb. Asutuse eesmärgid ei tohiks olla vastuolus sellega, mida koostöövõrgustikud või partnerlusstruktuurid soovivad saavutada.

Neljandaks peavad asutuse eesmärgid olema kooskõlas laiemate haldus- ja valitsemiseesmärkidega, mille seavad sageli riiklikud või rahvusülesed institutsioonid – näiteks riiklikud poliitikaeesmärgid või ÜRO seatud kestliku arengu eesmärgid (George et al., 2020).

6.2. PROTSESS: TULEMUSLIKKUSE MÕÕTMINE JA JUHTIMINE

Nüüd, kui teame, et tulemusjuhtimine peaks aitama luua kooskõla organisatsiooni eesmärkide ning selle osakondade, meeskondade, töötajate, võrgustikupartnerite ja laiemate haldussüsteemide eesmärkide vahel, jääb alles küsimus: millised protsessid tulemusjuhtimist kujundavad?

Poister ja Streib (2005) töötasid välja laialdaselt viidatud tulemusmõõtmise ja tulemusjuhtimise protsesside mudeli, mis on tihedalt seotud strateegia elluviimisega. Joonis 6.2. näitab selle mudeli põhikomponente.

Nüüd, kui teame, et tulemusjuhtimine peaks aitama luua kooskõla organisatsiooni eesmärkide ning selle osakondade, meeskondade, töötajate, võrgustikupartnerite ja laiemate haldussüsteemide eesmärkide vahel, jääb alles küsimus: millised protsessid tulemusjuhtimist kujundavad?

Poister ja Streib (2005) töötasid välja laialdaselt viidatud tulemusmõõtmise ja tulemusjuhtimise protsesside mudeli, mis on tihedalt seotud strateegia elluviimisega. Joonis 6.2. näitab selle mudeli põhikomponente.

Joonisel 6.2. tuuakse esile mitmed olulised avaliku halduse tegevused, näiteks tulemusnäitajate võrdlusanalüüs ehk benchmarking, mille eesmärk on tuvastada teiste organisatsioonide parimaid praktikaid. Näites 6.1. esitatakse uurimus, mis näitab, et benchmarking on oluline tingimus selleks, et tulemusmõõtmisel oleks avaliku sektori tulemuslikkusele märkimisväärne mõju. Lisaks on näha, et erinevad strateegilise joondamise tüübid kajastuvad neis protsessides järgmiselt:

• Vertikaalne strateegiline joondamine – direktorite, osakonnajuhtide ja juhtide eesmärgid seotakse organisatsiooni üldiste eesmärkidega.
• Strateegiline haldusjoondamine – tulemusnäitajatest raporteeritakse laiemale keskkonnale ja avalikkusele ning tagatakse keskendumine asutuse eesmärkidele.
• Horisontaalne strateegiline joondamine – direktorite, osakonnajuhtide ja juhtide tegevust hinnatakse selle põhjal, kuidas nad panustavad asutuse üldstrateegiasse ja eesmärkide saavutamisse.

Samas tuleb esitatud mudeli puhul teha kaks olulist tähelepanekut:

Esiteks ei käsitle mudel strateegilist võrgustikust joondamist. Avaliku sektori juhid peavad siiski tagama, et nende asutuse eesmärgid ei läheks vastuollu nende võrgustike eesmärkidega, milles nad osalevad. Asutuse eesmärgid, mis on võrgustiku eesmärkidega vastuolus, võivad muuta riigiasutuse halvaks partneriks või koostööosaliseks teiste jaoks (Klijn ja Koppenjan, 2000). Just seetõttu keskendub järgmine peatükk võrgustike juhtimisele.

Teiseks sisaldab mudel tulemustasustamise ehk performance-based pay kasutamist. See tähendab, et avalikke teenistujaid premeeritakse eesmärkide saavutamise eest palgatõusude või boonustega. Tegemist on avaliku halduse kirjanduses väga vaieldava mehhanismiga. Lisaks ei ole mõnes riigis riigiteenistujate tulemustasustamine üldse lubatud. Seetõttu tuleks seda elementi tõlgendada pigem laiemalt kui kitsalt – oluline on, et eesmärkide saavutamisse panustamist mingil viisil tunnustatakse.

NÄIDE 6.1. Gerrish (2016) – meta-analüüs tulemusjuhtimisest

Kas tulemusjuhtimine tegelikult toimib avaliku sektori asutustes? See küsimus ajendas Ed Gerrishit, University of South Dakota avaliku halduse abiprofessorit, läbi viima kvantitatiivsete uuringute süstemaatilise kirjanduse ülevaate ja meta-analüüsi, mis keskendus tulemusjuhtimise ja avaliku sektori tulemuslikkuse seosele.

Analüüsi kaasati andmed 49 uuringust. Tulemused näitasid, et tulemusjuhtimise praktikatel on statistiliselt oluline, positiivne, kuid suhteliselt väike mõju avaliku sektori tulemuslikkusele. Kui aga need praktikad sisaldavad ulatuslikku benchmarking’ut ajas – eesmärgiga tagada kehtivad võrdlused ja korrata edu –, muutub mõju märkimisväärselt tugevamaks.

See uuring näitab, kui oluline on kasutada asjakohaseid võrdlusraamistikke ning õppida tulemusnäitajatest benchmarking’u kaudu. Teisisõnu ei too pelgalt tulemuslikkuse mõõtmine tõenäoliselt edu, kui sellega ei kaasne olulised avaliku halduse tegevused ja juhtimispraktikad.

6.3. SISU: EESMÄRGI EBAMÄÄRASUS

Nagu eelnevast nähtub, on asutuse eesmärgid tulemusjuhtimise ja tulemusmõõtmise keskmes. Kuid küsimus jääb: mida need peaksid täpselt sisaldama? Asutuse eesmärgid ei ole ühesugused ega muutumatud, vaid võivad olla väga erineva sisuga. Kas need on kvantitatiivsed või kvalitatiivsed? Lühiajalised või pikaajalised? Lihtsasti mõistetavad või väga keerukad? Avaliku halduse juhid peavad hoolikalt läbi mõtlema, milline on asutuse eesmärkide sisu, et need oleksid tähenduslikud ning toetaksid strateegiliste plaanide elluviimist.

Õnneks pakub ka siin tuge avaliku halduse uurimistöö. Üks keskne mõiste, mida on avaliku sektori tulemuslikkuse kontekstis põhjalikult uuritud, on asutuse eesmärkide mitmetähenduslikkus (organizational goal ambiguity). See käsitleb seda, kuivõrd asutuse eesmärgid on sidusrühmade jaoks selged või ebaselged. Mõistel on mitu mõõdet ning uuringud on näidanud, et need mõjutavad erinevates riikides ja poliitikavaldkondades avaliku sektori tulemuslikkuse eri mõõtmeid (vt nt Andrews jt, 2019; Calciolari jt, 2011). Joonis 6.3 illustreerib asutuse eesmärkide mitmetähenduslikkuse erinevaid mõõtmeid ja nende tähendust, tuginedes Chun’i ja Rainey (2005) käsitlusele ning Jungi (2011) täiendustele.

Oluline on rõhutada, et neid mõõtmeid ei tohiks käsitada universaalse kontrollnimekirjana, mis toimib igas kontekstis, igas organisatsioonis ja iga probleemi puhul. Pigem on tegemist oluliste teoreetiliste põhimõtetega, mida avaliku halduse juhid peaksid organisatsiooni eesmärkide seadmisel hoolikalt arvesse võtma.

·       Missiooni mõistmise mitmetähenduslikkus (Mission comprehension ambiguity): Viitab tõlgendusruumile ja selguse puudumisele selles, kuidas organisatsiooni laiemat missiooni mõistetakse, selgitatakse ja asutusesiseselt või -väliselt kommunikeeritakse. See on sisuline ja sageli subjektiivselt tajutav eesmärkide ebaselgus.

·       Direktiivne ehk suunav mitmetähenduslikkus (Directive goal ambiguity): Tekib olukorras, kus organisatsiooni üldist missiooni hakatakse tõlkima konkreetseteks tegevusjuhisteks, reegliteks ja igapäevatöö suunisteks. Kui seadusandlusest või juhtkonnalt tulevad suunised jätavad liiga suure tõlgendusruumi, on töötajatel raske mõista, milliseid konkreetseid tegevusi eesmärgi saavutamiseks oodatakse.

·       Hindamisalane mitmetähenduslikkus (Evaluative goal ambiguity): Tähistab ebaselgust edusammude ja tulemuste mõõtmisel ning hindamisel. Avalikus sektoris on see sage probleem, sest puudub üks selge mõõdik (nagu erasektori kasum) ning on keeruline hinnata, kas asutuse missioon on reaalselt ja kvaliteetselt täidetud.

·       Prioriteetide mitmetähenduslikkus (Priority goal ambiguity): Tuleneb sellest, et avaliku sektori asutustel on korraga palju erinevaid eesmärke. See mõõde näitab tõlgendusruumi ja otsustamatust küsimuses, millised eesmärgid on teistest olulisemad ehk kuidas seada mitme konkureeriva eesmärgi vahel prioriteete.

·       Mõõdikute ehk tulemuste täpsuse mitmetähenduslikkus (Target-specification goal ambiguity): Jung asendas direktiivse ebaselguse mõistega, mis mõõdab spetsiifiliselt seda, kas püstitatud eesmärkidele on määratud konkreetsed kvantitatiivsed või kvalitatiivsed sihttasemed. Kui eesmärgid on seatud ilma kindlate mõõdikuteta (nt "parandada teenuse kvaliteeti" ilma indikaatorita), suureneb sihtide mitmetähenduslikkus.

·       Ajaline mitmetähenduslikkus (Time-specification / Timeline goal ambiguity): See on Jungi oluline unikaalne täiendus. See viitab selguse puudumisele või kattuvustele organisatsiooni pikaajaliste (long-term goals) ja aastaste lühiajaliste eesmärkide (annual goals) vahel. Ebaselgus tekib siis, kui pikaajalisi strateegilisi sihte ei suudeta edukalt dekomponeerida konkreetseteks iga-aastasteks vaheetappideks või kui eesmärke korratakse ilma progresseeruva tegevuskavata.

6.4. KÄITUMINE: KÄITUMUSLIK TULEMUSLIKKUS

Võib jääda mulje, et tulemusjuhtimine on üsna mehaaniline protsess, kus eesmärgid lihtsalt viiakse asutuse eri tasanditele ning sellega asi piirdubki. Tegelikkuses kujundab ja mõjutab tulemusjuhtimist aga inimeste käitumine. Näiteks: kas piisab sellest, et tulemusmõõtmise ja tulemusjuhtimise süsteemid on formaalselt olemas, kui avaliku halduse juhid tegelikult neist tulenevat tulemusinfot ei kasuta? Näide 6.2, avaliku halduse juhid kasutavad tulemusinfot erineval määral ning seda mõjutavad mitmesugused organisatsioonilised ja individuaalsed tegurid. Seega ei piisa ainult süsteemide olemasolust.

NÄIDE 6.2. MOYNIHAN JA PANDEY (2010) – MIKS JUHID KASUTAVAD TULEMUSINFOT?

Selleks, et liikuda tulemusmõõtmiselt tegeliku tulemusjuhtimiseni, peab avaliku halduse juht kasutama kogutud tulemusinfot oma otsustes ja tegevustes. Donald Moynihan ja Sanjay Pandey viisid läbi uuringu USA kohalike omavalitsuste juhtide seas, et selgitada välja, millised tegurid mõjutavad tulemusinfo kasutamist. Nad leidsid, et olulist rolli mängivad avaliku teenistuse motivatsioon, info kättesaadavus, organisatsioonikultuur ja halduslik paindlikkus. Kui soovitakse suurendada tulemusinfo kasutamist, tuleb tähelepanu pöörata just nende tegurite tugevdamisele.

Oluline on märkida, et paljusid neist teguritest käsitletakse ka käesolevas raamatus. Huvitava faktina võib lisada, et Moynihan on olnud Public Management Research Association’i president ning kirjutas hiljem koos kolleegidega mõjuka raamatu halduskoormuse teemal pealkirjaga Administrative Burden: Policymaking by Other Means. Pandey tegutseb ajakirja Public Administration Review peatoimetajana ning ajakirja Public Performance and Management Review kaastoimetajana.

Lisaks tulemusinfo kasutamisele on tulemusjuhtimisega seotud veel mitmeid käitumuslikke mõjusid riigiasutustes. James jt (2020) kasutavad mõistet käitumuslik tulemusjuhtimine avalikus sektoris (behavioral public performance), et rõhutada, kuidas tulemusjuhtimine mõjutab inimeste mõtlemist ja otsustamist. See võib kaasa tuua kallutatud otsuseid nii poliitikute, avaliku halduse juhtide, kodanike kui ka tänavatasandi bürokraatide seas.

Selle tähelepaneku aluseks on käitumisökonoomika ja kognitiivsete kallutuste uurimused, mille kohaselt inimesed ei tee alati põhjalikult analüüsitud otsuseid, vaid kasutavad sageli heuristikuid ehk vaimseid otseteid. Need aitavad kiiremini otsustada, kuid võivad samal ajal tekitada kallutatust (Kahneman, 2011). Tulemusjuhtimine pakub struktureeritud infot, mis võimaldab otsuseid kiiremini teha, kuid see võib olla ohtlik, kui enam ei süveneta tegelikesse põhjustesse ja mehhanismidesse, mis tulemuste taga peituvad.

Näiteks on uuringud näidanud, et poliitikud reageerivad negatiivsele tulemusinfole sageli süü vältimise loogika alusel. See tähendab, et „halva” tulemuse korral keskendutakse rohkem vastutuse vältimisele kui probleemi tegelikule lahendamisele (George jt, 2017; Nielsen ja Baekgaard, 2015).

Lisaks kognitiivsetele kallutustele ja tulemusinfo kasutamise küsimusele tekitab tulemusjuhtimine veel muid käitumuslikke probleeme. Üks neist on manipuleeriv ehk „mängiv” käitumine avaliku halduse juhtide seas, teine aga koostööprobleemid võrgustikes.

Esiteks võib tulemusjuhtimine motiveerida juhte seadma liiga tagasihoidlikke eesmärke, et nende saavutamine oleks kindel (Bryson ja George, 2020). Samuti võib see soodustada andmete ja näitajate teadlikku moonutamist selleks, et tulemusaruannetes või edetabelites paremini paista. Zoe Radnor kirjeldab seda nähtust tabava väljendiga „tabades sihti, kuid kaotades mõtte” (Hitting the Target, and Missing the Point).

Teiseks võib tulemusjuhtimine muuta riigiasutused kehvadeks partneriteks võrgustikes. Kui juhid keskenduvad üksnes oma asutuse eesmärkide täitmisele ning need eesmärgid ei ühti võrgustiku eesmärkidega — või lausa on nendega vastuolus —, võib koostööpartnerite vahelise pühendumuse saavutamine osutuda väga keeruliseks (Klijn ja Koppenjan, 2000).

Kokkuvõttes näitavad need probleemid, et tulemusjuhtimine ei ole ohtudeta. Avaliku halduse juhid peavad hoolikalt hindama, kas nende loodud tulemusjuhtimissüsteem suudab neid ohte ennetada ja maandada.

Selle peatüki lõpetavas juhtumianalüüsis vaadeldakse Korea keskvalitsuse tasupõhist tulemusjuhtimissüsteemi, et illustreerida peatükis käsitletud peamisi ideid ja probleeme.

6.5. JUHTUM: KOREA PERSONALIJUHTIMISE MINISTEERIUM

JUHTUM: KOREA PERSONALIJUHTIMISE MINISTEERIUM

TULEMUSJUHTIMINE

Korea valitsus püüab oma tulemusjuhtimissüsteemi kaudu suurendada riigiteenistujate suutlikkust ning tagada, et riigi konkurentsivõimet tugevdavad ja tulemuslikult töötavad ametnikud oleksid õiglaselt tasustatud.

TULEMUSLIKKUSE HINDAMINE

4.palgaastme ja kõrgema taseme ametnikke, sealhulgas kõrgema avaliku teenistuse (Senior Civil Service – SCS) liikmeid ja direktoritaseme juhte, hinnatakse kord aastas. Hindamine hõlmab nii individuaalset kui ka osakondlikku tulemuslikkust, samuti ametikohaga seotud pädevusi ja kompetentse.

Pärast tulemusnäitajate ja eesmärkide kokkuleppimist hindajaga sõlmib ametnik tulemusleppe, mis käsitleb tema individuaalseid ja osakondlikke ülesandeid. Hindamine toimub selle lepingu alusel. Hindamistulemusi kasutatakse tulemustasul põhineva aastapalga määramisel ning erinevates personalijuhtimise protsessides, näiteks edutamise ja ametisse nimetamise otsustes.

Tulemusjuhtimise protsess hõlmab järgmisi etappe:

• strateegiline planeerimine – strateegiliste eesmärkide tuletamine asutuse missioonist;
• tulemusleppe sõlmimine – kokkulepe eesmärkide ja näitajate osas;
• vahehindamine – tulemuste jälgimine ja arutelu tulemuslikkuse parandamise võimaluste üle;
• lõpphindamine – eesmärkide saavutamise hindamine ning tulemuste kinnitamine pärast võimalikke vaidlustusi.

5.palgaastme ja madalama taseme ametnikke hinnatakse kaks korda aastas töösoorituse ja ametialase pädevuse põhjal. Hindaja viib ametnikuga läbi vahetu vestluse, jälgib regulaarselt töö edenemist ning dokumenteerib tulemused. Hindamise tulemusi kasutatakse nii edutamisel kui ka tulemustasude määramisel ning muudes personalijuhtimise tegevustes, näiteks tööülesannete ümberjaotamisel, koolitustel ja ametialases arengus.

TULEMUSPÕHINE TASUSTAMINE

Tulemuslikkuse hindamise põhjal makstakse 5. palgaastme ja kõrgema taseme ametnikele tulemustega seotud aastapalka (kumulatiivsel põhimõttel). 6.–9. palgaastme ametnikud saavad vähemalt kord aastas ühekordset tulemusboonust.

Tulemustasul põhinev süsteem võeti Korea avalikus teenistuses kasutusele 1999. aastal. Esialgu hõlmas see kõrgemaid juhte ja direktoritaseme ametnikke, kuid hiljem laiendati süsteemi järk-järgult ka madalamatele ametikohtadele. Alates 2017. aastast hõlmab süsteem ka 5. palgaastme ametnikke.

(Republic of Korea Ministry of Personnel Management, s.a.)

KÜSIMUSED ARUTLEMISEKS

Miks kasutab Korea valitsus sellist tulemusjuhtimissüsteemi?

Korea valitsus kasutab tsentraliseeritud tulemusjuhtimissüsteemi selleks, et suurendada avaliku sektori tõhusust, tugevdada ametnike vastutust ning siduda organisatsioonide eesmärgid riiklike arengustrateegiatega. Süsteem põhineb strateegilisel joondamisel, aruandekohustusel ja välisel motiveerimisel tasustamise kaudu.

Samas võib süsteemiga kaasneda eesmärkide mitmetähenduslikkus ning pingeline konkurents, eriti juhul, kui hindamistulemused mõjutavad tugevalt töötasu ja karjäärivõimalusi.

Kas süsteem vastab peatükis käsitletud tulemusjuhtimise põhimõtetele?

Suures osas küll.

• Süsteem toetab strateegilist joondamist, kuna individuaalsed eesmärgid seotakse asutuse missiooni ja riiklike eesmärkidega.
• Süsteem sisaldab selgeid tulemusmõõtmise protsesse: eesmärkide seadmine, vahehindamine ja lõpphindamine.
• Samuti kasutatakse tulemusinfot personalijuhtimises, näiteks edutamisel ja tasustamisel.

Probleemiks võib aga olla see, et arengulisele tagasisidele pööratakse vähem tähelepanu kui konkurentsile ja mõõdetavatele tulemustele. Seetõttu võib süsteem muutuda liiga kontrollikeskseks.
Milliseid eesmärkide mitmetähenduslikkuse vorme võib tekstis märgata?
Tekstis võib näha mitut eesmärkide mitmetähenduslikkuse vormi:

• sihtide mitmetähenduslikkus (target ambiguity) – keeruline võib olla määrata täpseid ja realistlikke tulemusnäitajaid;
• missiooni mitmetähenduslikkus (mission ambiguity) – riigiasutustes võib olla ebaselge, milline eesmärk on kõige olulisem;
• suuniste mitmetähenduslikkus (directive ambiguity) – töötajatele ei pruugi alati olla selge, kuidas eesmärke saavutada.

Vähem tähelepanu näib olevat pööratud:

• prioriteetide mitmetähenduslikkusele (priority ambiguity) – kui kõik mõõdikud on võrdselt tähtsad, võib olla raske otsustada, milliseid eesmärke eelistada.

Millised käitumuslikud tagajärjed võivad kaasneda tulemustasuga?
Tulemustasud võivad motiveerida töötajaid paremini panustama, kuid neil võivad olla ka negatiivsed kõrvalmõjud:

• ametnikevaheline liigne konkurents;
• keskendumine ainult mõõdetavatele ülesannetele;
• tulemuste „mängimine” ehk näitajate manipuleerimine;
• motivatsiooni langus juhul, kui hindamist peetakse ebaõiglaseks;
• koostöö vähenemine kolleegide vahel.

Sellised probleemid on kooskõlas käitumusliku tulemusjuhtimise käsitlustega avaliku halduse uurimustes.
Milliste vahenditega võiks avalikke teenistujaid veel tunnustada peale raha?
Lisaks rahalisele tasustamisele võiks kasutada:

• edutamisvõimalusi;
• suuremat tööautonoomiat;
• täienduskoolitusi ja arenguprogramme;
• avalikku tunnustamist;
• autasusid ja tänukirju;
• võimalust juhtida olulisi projekte.

Need meetmed võivad tugevdada sisemist motivatsiooni ja organisatsioonilist pühendumust.

Kas selline süsteem toimib paremini Aasia kui Lääne kultuurides?

See võib tõepoolest toimida mõnevõrra paremini ühiskondades, kus väärtustatakse hierarhiat, kollektiivsust ja tugevat riiklikku koordinatsiooni, nagu näiteks Koreas. Sellistes kultuurides aktsepteeritakse sagedamini ülalt alla juhitud hindamis- ja kontrollisüsteeme.

Samas võib liiga tugev konkurents minna vastuollu harmooniat ja kollektiivset koostööd rõhutavate väärtustega. Lääne ühiskondades võib tulemustasu olla tõhusam seal, kus väärtustatakse individuaalset saavutust ja personaalset vastutust, kuid samal ajal võivad töötajad olla kriitilisemad liigse mõõtmise ja kontrolli suhtes.

Seega sõltub süsteemi toimivus suurel määral kultuurilisest ja institutsionaalsest kontekstist.

PEATÜKK 7. RIIGIASUTUSTE VÕRGUSTIKU HALDUS

Riigiasutustes on strateegia elluviimise oluline osa see, et suudetakse määratleda, kellega tuleb eesmärkide saavutamiseks koostööd teha, ning tagada, et see koostöö toimiks tulemuslikult. Nagu raamatu esimeses osas juba käsitleti, seisavad riigiasutused silmitsi väga keerukate probleemidega ning paljusid neist ei ole võimalik lahendada üksinda. Riigiasutused peavad suutma tegutseda heade partneritena võrgustikes ja tagama, et need võrgustikud saavutaksid soovitud tulemused.

Mõelgem näiteks veevarustuse haldusele. Paljud jõed ületavad riigipiire ning on eluliselt tähtsad joogivee varustusele, põllumajandusele ning energia- ja tööstussektori jahutusvajadustele erinevates riikides. Kuidas tagada, et inimesed ja organisatsioonid saaksid jõest jätkuvalt kasu? Selleks tuleb teha koostööd teiste riikide riigiasutustega, erasektoriga, teadlastega — isegi juhul, kui osapooltel on erinevad eesmärgid, väärtused ja huvid.

Kuid kes sellist võrgustikku juhib? Kes tagab, et partneritel oleksid ühised eesmärgid, et nad jagaksid teadmisi ning usaldaksid üksteist? Kes jälgib võrgustiku tulemuslikkust? Kuidas toimub võrgustiku haldus? Kõik need küsimused kuuluvad võrgustikuhalduse keskmesse ning neid ei saa avaliku halduse juhtimist käsitlevas raamatus tähelepanuta jätta.

Selles peatükis käsitletakse võrgustikuhalduse peamisi komponente avaliku halduse juhtide jaoks. Kõigepealt selgitatakse organisatsioonisisese ja organisatsioonide vahelise juhtimise erinevust. Seejärel käsitletakse võrgustikuhaldust ja võrgustiku juhtimist kui kahte keskset protsessi, mis on vajalikud koostöövõrgustike toimimiseks. Sisulisest vaatenurgast vaadeldakse uuesti eesmärkide mitmetähenduslikkust, kuid seekord võrgustike kontekstis ning mõnevõrra erinevast perspektiivist kui eelmises peatükis. Lõpuks käsitletakse piiride ületamist (boundary spanning) kui olulist käitumuslikku oskust võrgustikes tegutsemisel. Peatüki juhtumianalüüs keskendub Euroopa suuremate linnade koostöövõrgustikule ja sellele, kuidas seal rakendatakse võrgustikuhalduse praktikaid.

7.1. ORGANISATSIOONISISENE JA ORGANISATSIOONIDEVAHELINE JUHTIMINE

Organisatsioonisisene juhtimine (intra-organizational management) tähendab organisatsiooni enda juhtimist. Juhid kujundavad organisatsioonile strateegia, seavad sellest lähtuvad eesmärgid ning korraldavad organisatsiooni erinevad juhtimisvaldkonnad — näiteks finantsjuhtimise, personalijuhtimise ja suhtekorralduse — kooskõlas üldise strateegiaga.

Organisatsioonidevaheline juhtimine (inter-organizational management) tähendab aga organisatsioonide võrgustiku või koostöö juhtimist. Selle käigus otsitakse koostööst tulenevaid eeliseid, soodustatakse partneritevahelist infojagamist ja koostööd ning kujundatakse võrgustiku juhtimise ja halduse mehhanismid.

Nende kahe juhtimisvormi vahel on olulisi erinevusi. Organisatsioonidevaheline juhtimine hõlmab mitut organisatsiooni ning seetõttu tuleb arvestada erinevate huvide, vaatenurkade, strateegiate ja eesmärkidega. Samuti puudutab see sageli keerukaid probleeme, mida üks organisatsioon üksi lahendada ei suuda.

Organisatsioonisisene juhtimine keskendub seevastu ühele organisatsioonile, millel on üldjuhul üks strateegia ja eesmärkide süsteem, vähem vastanduvaid huve ning probleemid, mida organisatsioon suudab enamasti ise hallata.

Joonis 7.1 võtab need erinevused kokku ning loob aluse peatüki edasiseks käsitluseks.

7.2. PROTSESS: VÕRGUSTIKU HALDUS JA JUHTIMINE

Võrgustike juhtimist võib määratleda kui „teadlikku püüdu juhtida võrgustikes toimuvaid protsesse“ (Klijn jt, 2010). Võrgustiku juhtimise keskne idee seisneb selles, et teadlikud juhtimistegevused aitavad võrgustikul saavutada paremaid tulemusi. Võrgustiku tulemuslikkus on muide sama keeruline teema nagu avaliku sektori tulemuslikkus üldiselt, kuid siin kehtib sarnane loogika – see on mitme allika põhine, mitmemõõtmeline ning hõlmab samu mõõtmeid, mida käsitleti teises peatükis (nt tõhusus, mõjusus, reageerimisvõime), kuid asutuse tasandi asemel võrgustiku tasandil. Ka võrgustike puhul on oluline küsimus, kas ressursse kasutatakse otstarbekalt, kas eesmärgid saavutatakse ning kas luuakse ühiskondlikku väärtust. Samuti kujundavad avalikud väärtuseelistused seda, milliseid tulemuslikkuse mõõtmeid eri sidusrühmad kõige olulisemaks peavad. Millised tegevused siis võrgustiku juhtimist iseloomustavad? Joonis 7.2 annab ülevaate Klijni jt (2015) käsitluse põhjal.

Korraldamine tähendab erinevate osapoolte – avaliku sektori sidusrühmade, eraettevõtete ja kodanikuühiskonna organisatsioonide – ajutist kaasamist võrgustikku, et pidada läbirääkimisi ja arutelusid.

Uurimine tähendab lahenduste ja info otsimist, sealhulgas tähelepanu pööramist erinevatele või eriarvamustele ning ühiste lähtekohtade ja teadmiste kujundamist.

Ühendamine keskendub eri osapoolte sidumisele ja nendevahelise koostöö tugevdamisele. See hõlmab kollektiivsete otsuste tegemist, kus projekti juhid konsulteerivad tegevusi ellu viivate inimestega, tunnustavad inimestevahelisi suhteid ja nende kujunemist ning püüavad ummikseisude või probleemide korral leida ühiseid kokkupuutepunkte vastandlike huvide vahel.

Protsessireeglid on ajutised kokkulepped, mille eesmärk on hõlbustada koostööd. Need võivad hõlmata selgeid kokkuleppeid koostöö formaalse korralduse kohta, võimalust vajadusel plaanist kõrvale kalduda, kui see osutub kasulikumaks, ning võimalust osapooltel projektist väljuda, kui see satub liiga suurde vastuollu nende huvidega (Klijn jt, 2015).

Näide 7.1 esitab uuringu, mis näitab, et need neli võrgustiku juhtimise tegevust mõjutavad võrgustiku tulemuslikkust erinevates riikides.

NÄIDE 7.1. KLIJN JT (2015) – VÕRGUSTIKU JUHTIMINE TAIWANIS, HISPAANIAS JA MADALMAADES

Erik-Hans Klijn (Rotterdami Erasmuse Ülikooli avaliku halduse professor), Tamyko Ysa (ESADE ärikooli strateegia ja avaliku halduse professor), Vicenta Sierra (ESADE andmeteaduse professor), Evan Berman (avaliku juhtimise professor), Jurian Edelenbos (Rotterdami Erasmuse Ülikooli avaliku halduse professor) ja Don Y. Chen (National Chengchi Ülikooli avaliku halduse professor) viisid läbi ulatusliku uuringu, mille käigus koguti küsitlusandmeid võrgustikelt kolmes riigis. Selle töö tulemusena valmis mitu teadusartiklit, millest üht siin käsitletakse. Artiklis uurivad autorid võrgustiku juhtimistegevuste mõju võrgustiku tulemuslikkusele. Tulemused näitavad, et võrgustiku juhtimise tegevused mõjutavad tugevalt ja positiivselt võrgustiku tulemuslikkust kõigis kolmes riigis. Tulemuslikkust mõõdeti mitme mõõtme kaudu, mis koondati üldiseks tulemuslikkuse näitajaks. See näitab, et võrgustiku juhtimise tähtsus ei piirdu üksnes Lääne-Euroopa kontekstiga, vaid kehtib ka teistes kultuurides. Huvitava faktina võib märkida, et Klijn on olnud organisatsiooni International Research Society for Public Management president ning ajakirja Public Management Review Euroopa piirkondlik toimetaja.

Võrgustiku valitsemine on tihedalt seotud võrgustiku juhtimisega ning neid uurivad sageli samad teadlased. Kui võrgustiku juhtimine keskendub konkreetsetele tegevustele, siis võrgustiku valitsemine käsitleb rohkem seda, kuidas võrgustik ise on üles ehitatud. Rangelt võttes puudutab see pigem struktuuri kui protsessi, kuid käsitleme seda siin samas alapeatükis terviklikkuse huvides. Samuti aitab see mõista, kes võrgustikku tegelikult juhib.

Põhimõtteliselt eristatakse kolme võrgustiku valitsemise vormi:

·       osalejate juhitud võrgustikud (participant-governed networks),

·       juhtorganisatsiooni juhitud võrgustikud (lead organization-governed networks),

·       ning võrgustiku haldusorganisatsioon (network administrative organization) (Provan ja Kenis, 2008).

Näide 7.2 käsitleb mõjukat artiklit, milles need kolm mudelit määratleti ning põhjalikumalt lahti seletati.

NÄIDE 7.2. PROVAN JA KENIS (2008) – VÕRGUSTIKU HALDUSE MUDELID

Keith Provan oli Arizona Ülikooli Eller College of Management’i juhtimisprofessor ning ajakirja Journal of Public Administration Research and Theory kaaspeatoimetaja. Patrick Kenis on Tilburgi Ülikooli poliitika- ja organisatsiooniuuringute professor ning ajakirja Perspectives on Public Management and Governance kaaspeatoimetaja. Nende artikkel „Modes of Network Governance: Structure, Management, and Effectiveness“, mis ilmus ajakirjas Journal of Public Administration Research and Theory, on üks enim viidatud töid avaliku halduse ja eriti avaliku võrgustiku juhtimise valdkonnas.

Autorid eristavad artiklis kolme võrgustiku valitsemise vormi:

1. Osalejate juhitud võrgustik – kõik võrgustiku liikmed osalevad selle juhtimises ning eraldi juhtimisüksust ei ole.
2. Juhtorganisatsiooni juhitud võrgustik – üks võrgustiku liikmetest võtab juhtiva rolli ning koordineerib tegevusi ja otsuseid.
3. Võrgustiku haldusorganisatsioon – luuakse eraldi administratiivne üksus, mille ainus ülesanne on võrgustiku juhtimine; see üksus ei ole ise võrgustiku liige, vaid tegutseb sõltumatu koordineerijana.

Praktikas võib kohata kõiki kolme mudelit ning igaüks neist mõjutab seda, kuidas ja millisel viisil võrgustiku juhtimistegevused toimuvad.

7.3. SISU: EESMÄRGI MITMETI TÕLGENDATAVUS

Tähelepanelik lugeja võis märgata, et võrgustiku juhtimist ja eriti protsessireegleid käsitledes mainisin võimalust plaanist kõrvale kalduda. Strateegiauurijalt – olen ju oma kirge selle teema vastu viiendas peatükis selgelt väljendanud – kõlab see peaaegu pühaduseteotusena. Samuti näib see olevat mõnevõrra vastuolus kuuendas peatükis käsitletud tulemusjuhtimise ja eesmärkide selguse vajadusega. Võrgustikud erinevad siiski organisatsioonidest ning see, mis toimib organisatsioonis, ei pruugi toimida võrgustikus või koostöösuhtes. Avaliku halduse võrgustikke uurivatele teadlastele on see juba ammu selge olnud ning selle põhjendus sai peatüki alguses välja toodud – organisatsioonisisese ja organisatsioonidevahelise juhtimise erinevus.

Võrgustikes võib teatav eesmärgiline ebaselgus olla hoopis soovitav. Paljudel juhtudel on võrgustikud ja muud koostöövormid üsna haprad ning iga partner peab koostöö käigus avastama, millist väärtust võrgustik talle loob ja vastupidi. Koostööeesmärgid kujunevad sageli järk-järgult, mis tähendab, et võrgustiku osapooled avastavad protsessi jooksul, kas neil on ühiseid eesmärke ja huve ning kuidas nende nimel koos tegutseda. Väga selgete eesmärkide määratlemine juba alguses võib hoopis pärssida avastamist, katsetamist ja õppimist ning viia koostöö asemel süüdistamismängudeni.

Kokkuvõttes võis lugeja märgata, et võrgustiku juhtimise tegevuste kirjeldustes ei rõhutata eesmärke kuigi palju, ning selleks on põhjus. Loomulikult peab võrgustiku loomise taga olema mingi eesmärk või koostööst saadav lisaväärtus – põhjus, miks organisatsioonid üldse koostööd teevad. Kuid selle eesmärgi liiga varajane formaliseerimine, rakendamine ja mõõtmine selgete sihtide kaudu võib hiljem võrgustiku toimimist ja tulemuslikkust hoopis takistada. Teisisõnu ei ole teatav eesmärgiline ebaselgus võrgustikes tingimata halb nähtus (Gray ja Purdy, 2018; Innes ja Booher, 2018).

Muide, need argumendid võivad kehtida ka väga keerukate organisatsioonide puhul, kus eksisteerib palju vastandlikke huve ja väärtusi ning kus organisatsiooni ja strateegia dünaamikat kujundab poliitika (Quinn, 1980).

7.4. KÄITUMINE: PIIRIDE ÜLETAMINE

Võrgustikes ja koostöös tegutsemine ei tee juhtide elu lihtsaks, sest see nõuab spetsiifilisi oskusi, mis ulatuvad kaugemale enamiku traditsiooniliste õppekavade ja erialade raamidest. Ühte käitumisviisi, mis on hästi toimivate võrgustike jaoks eriti oluline, nimetatakse piire ületavaks tegevuseks (boundary spanning). Täpsemalt tähendab see „püsivate suhete loomist organisatsiooni jaoks oluliste väliste organisatsioonidega, info vahendamist üle organisatsiooniliste piiride, tõlgendamist erinevate piiride vahel ning toetuse mobiliseerimist nii organisatsiooni keskkonnas kui ka oma organisatsioonis võrgustikus toimuvatele arengutele“ (van Meerkerk ja Edelenbos, 2018).

On selge, et piire ületav tegevus ei ole oluline üksnes avalikele juhtidele, vaid ka avalikele teenistujatele laiemalt, sest nende töö hõlmab sageli koostööd ja suhtlust teiste organisatsioonidega. Kuid milliseid oskusi edukas piirideülene tegutseja täpselt vajab? Joonis 7.3 annab ülevaate oskustest, mida peavad oluliseks selle valdkonna juhtivad teadlased Jurian Edelenbos ja Ingmar van Meerkerk (2019).

Joonis 7.3. Pädeva piirideülese tegutseja vajalikud oskused

Piirideülesed tegutsejad peavad omama tugevaid kognitiivseid oskusi, et pidevalt seirata oma keskkonda ning töödelda sellega seotud informatsiooni, ebakindlust ja keerukust. See hõlmab ka võimet eristada olulisi probleeme vähemolulistest ning hinnata kriitiliselt nende mõju asutusele.

Samuti vajavad nad poliitilist vaistu – teadlikkust asutuse protsessidest, töökultuurist, otsustusmehhanismidest ja nende olemuslikult poliitilisest iseloomust.

Olulised on ka konfliktijuhtimise oskused, sest piirideülesed tegutsejad puutuvad sageli kokku sisemiste ja väliste sidusrühmade vastandlike huvide, väärtuste ja eesmärkidega ning peavad suutma tõhusalt vahendada informatsiooni üle organisatsiooniliste ja institutsionaalsete piiride.

Lõpuks on tähtsad emotsionaalsed oskused, sealhulgas empaatiavõime ning suutlikkus mõista teiste inimeste kogemusi, hoiakuid ja muresid. Sama oluline on eneseteadlikkus – arusaamine omaenda taustast, vaatenurgast ja sellest, kuidas need võivad mõjutada suhtlust teistega (van Meerkerk ja Edelenbos, 2019).

Peatüki lõpetavas juhtumiuuringus tutvustatakse Eurocities võrgustikku ning rakendatakse selles peatükis käsitletud teoreetilisi käsitlusi selle konkreetse võrgustiku näitel.

7.5. JUHTUM: EUROCITIES VÕRGUSTIK

JUHTUM: EUROCITIES VÕRGUSTIK

PAREM ELUKVALITEET KÕIGILE – EUROCITIES’E STRATEEGILINE RAAMISTIK 2020–2030

Visioon

Eurocities on Euroopa suurte linnade juhtiv võrgustik, mis teeb koostööd selle nimel, et tagada kõigile hea elukvaliteet.

Missioon ja eesmärgid

Eurocities püüdleb Euroopa poole, kus linnad on Euroopa Liidu tõelised partnerid parema tuleviku loomisel, kus:

• inimesed osalevad kaasavas ühiskonnas;
• inimesed arenevad jõukas kohalikus majanduses;
• inimesed liiguvad ja elavad tervislikus keskkonnas;
• inimesed kujundavad elavaid ja avatud avalikke ruume;
• linnavalitsused tegelevad üleilmsete probleemidega;
• linnavalitsused on tulevikuks valmis.

Eurocities saavutab seda järgmiste tegevuste kaudu:

• huvikaitse (advocacy) – linnade hääle esindamine Euroopa Liidu tasandil, et saavutada muutusi kohalikul tasandil;
• teadmiste ja ülevaadete pakkumine (insights) – linnade teavitamine ELi arengutest, rahastusvõimalustest ja trendidest, mis neid mõjutavad;
• parimate praktikate jagamine (best-practice sharing) – teadmiste, kogemuste ja heade praktikate vahetamise soodustamine linnade vahel, et laiendada toimivate linnalahenduste kasutamist;
• koolitus ja võimekuse arendamine (training) – suutlikkuse tugevdamine praeguste ja tulevaste linnaprobleemide lahendamiseks.

EUROCITIES

Eurocities ühendab 39 riigi 190 linna, esindades kokku ligikaudu 130 miljonit inimest. Ühise töö, teadmiste jagamise ja koordineeritud Euroopa-ülese tegevuse kaudu tagab võrgustik, et linnade ja nende elanike hääl oleks Euroopas kuuldav.

Seetõttu tehakse koostööd enam kui 145 Euroopa suure linna ja 45 partnerlinnaga, et parandada üle 130 miljoni elaniku eluolu 39 riigis. See ongi „cities“ osa nimes „Eurocities“. Sajanded linnad on juba võtnud kohustuse vähendada süsinikuheidet nullini, võtta vastu migrante ja pagulasi ning juhtida linna dialoogis elanikega.

Need kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad vahetult kodanike ja elanike lähedal, on olulised partnerid Euroopa Liidu poliitikate ja eesmärkide elluviimisel. Seetõttu peavad linnad olema otseselt kaasatud Euroopa otsustusprotsessidesse ning saama Euroopa rahastust otse. See on „Euro“ osa nimes „Eurocities“. Euroopa pluss linnad tähendab paremat tulevikku kõigile. (Eurocities, s.a.)

KÜSIMUSED ARUTELUKS

Millist võrgustiku valitsemise mudelit Eurocities kasutab? Kuidas näeksid välja ülejäänud kaks mudelit?

Eurocities kasutab võrgustiku haldusorganisatsiooni mudelit (Network Administrative Organization – NAO).

• Praegune mudel (NAO): võrgustikku toetab Brüsselis asuv keskne sekretariaat koos professionaalse personaliga, kes tegeleb igapäevase koordineerimise, huvikaitse ja juhtimisega. Strateegilist juhtimist teostavad valitud linnapead ja peasekretär.
• Osalejate juhitud mudel: kõik liikmeslinnad juhiksid võrgustikku ühiselt ilma keskse administratsioonita. Nii suure võrgustiku puhul tooks see tõenäoliselt kaasa aeglase otsustusprotsessi ja suure koostööinertsuse.
• Juhtorganisatsiooni mudel: üks mõjukas linn, näiteks Vienna või Barcelona, võtaks võrgustiku juhtimise enda peale. See võiks tekitada võimutasakaalu probleeme ning vähendada väiksemate linnade mõjuvõimu ja legitiimsust.

Milliseid võrgustiku juhtimise tegevusi võib juhtumist tuvastada?

• Raamistamine ja strateegiline suunamine – pikaajaliste strateegiate koostamine linnade eesmärkide sidumiseks ELi prioriteetidega.
• Võrgustiku aktiveerimine – uute liikmete kaasamine ning temaatiliste töögruppide ja foorumite loomine.
• Ressursside mobiliseerimine – ELi rahastuse vahendamine ja partnerite kokkuviimine ühiste projektide jaoks.
• Teadmushaldus – heade praktikate jagamine, vastastikune õppimine ja poliitikasoovituste levitamine.

Milline on Eurocities’e koostöine lisaväärtus linnade jaoks?

• Suurem poliitiline mõjujõud – linnad saavad Euroopa Liidu tasandil tegutseda ühise häälena.
• Varajane info ja seire – liikmed saavad varakult infot ELi poliitikamuutuste ja rahastusvõimaluste kohta.
• Rahvusvaheline õppimine – linnad saavad kasutada teiste linnade kogemusi keerukate probleemide lahendamisel, näiteks kliimaneutraalsuse või migrantide lõimimise valdkonnas.

Millised võivad olla võrgustiku liikmeslinnade vahelised huvide konfliktid?

• Konkurents ressursside pärast – linnad konkureerivad piiratud ELi projektirahastuse pärast.
• Eesrindlike ja vähem võimekate linnade erinevused – suuremad ja rikkamad linnad võivad toetada ambitsioonikamaid standardeid, mida väiksematel linnadel on keeruline rakendada.
• Erinevad kohalikud prioriteedid – näiteks turismi arendamise eesmärgid võivad sattuda vastuollu keskkonnapiirangutega.

Millised erinevused on linna juhtimise ja Eurocities’e võrgustiku juhtimise vahel?

Tunnus	Linna juhtimine (organisatsioonisisene)	Eurocities’e juhtimine (organisatsioonidevaheline)
Võim	Hierarhiline, põhineb formaalsel haldusvõimul	Mittehierarhiline, põhineb läbirääkimistel ja usaldusel
Kontroll	Otsene järelevalve ja formaalne tulemusjuhtimine	Ühised normid, vabatahtlik koostöö ja sotsiaalne surve
Eesmärkide kooskõla	Tuleneb seadustest ja poliitilistest programmidest	Kujuneb läbirääkimiste kaudu paljude autonoomsete osapoolte vahel

Millised kognitiivsed, sotsiaalsed ja emotsionaalsed oskused on vajalikud linnapeale, kes tegutseb piirideülese vahendajana Eurocities’e võrgustikus?

• Kognitiivsed oskused: süsteemne mõtlemine ja võime mõista, kuidas kohalikud projektid seostuvad Euroopa Liidu laiemate poliitikatega; suutlikkus töödelda keerukat infot.
• Sotsiaalsed oskused: diplomaatia, läbirääkimisvõime ja võrgustike loomine erinevate linnade ja institutsioonide vahel.
•  Emotsionaalsed oskused: empaatia, kultuuriline teadlikkus ja vastupidavus töötamisel väga erinevate poliitiliste ja halduskultuuridega partneritega. 

OSA 3 MIKROTASAND: TÖÖTAJATE, POLIITIKUTE JA KODANIKE JUHTIMINE

PEATÜKK 8. AVALIKU HALDUSE JUHID JA TÖÖTAJAD

Raamatu esimene osa käsitles makrotasandi jõude, mis suunavad avaliku halduse tegevusi, ning teine osa keskendus sellele, kuidas juhid oma organisatsiooni juhivad. Kuid mis on seni puudu jäänud? Haldamise „äri“ on inimeste äri. Iga riigiasutuse keskmes on inimesed, kes kas osutavad avalikke teenuseid, hindavad organisatsiooni tulemuslikkust või kasutavad selle teenuseid. Kui rääkida juhtidega, siis ilmneb kiiresti, et organisatsioonide suurimad probleemid ei puuduta enamasti protsesse ega protseduure, vaid inimesi. Avalik haldus on inimesekeskne valdkond ning üks suurimaid väljakutseid riigiasutuste juhtimisel seisneb just inimestega seotud küsimuste lahendamises. Mõelgem näiteks õpetajate või tervishoiutöötajate streikidele üle maailma, poliitikute avalikele süüdistustele kehva teenuseosutuse pärast või kodanike kaebustele haiglaravi või hariduse kvaliteedi üle.

💡Juhid ei saa unustada riigiasutuste inimlikku mõõdet ning peavad teadlikult arvestama niinimetatud tänavatasandi bürokraatide, poliitikute ja klientidega. Täpsemalt peavad nad suutma:

• tuvastada, kes on nende organisatsiooni tänavatasandi bürokraadid, ning tagada nendega pidev suhtlus;
• hoida neid töötajaid motiveerituna, kaasates neid organisatsiooni otsustusprotsessidesse ja selgitades, kuidas nende töö aitab täita avalikku eesmärki;
• hinnata, kuidas avalikke teenuseid tegelikult osutatakse ehk millist käitumist teenuseosutajad praktikas näitavad;
• tuvastada peamised poliitilised osalejad, kes nende tegevust mõjutavad, ning hinnata nende ootusi organisatsiooni suhtes;
• juhtida suhteid poliitiliste osalejatega, mõjutades päevakordi, kasutades sümboleid ja narratiive ning hallates riske;
• kujundada avaliku väärtuse narratiiv või põhjendus, mis aitaks veenda poliitilisi osalejaid organisatsiooni legitiimsuses olukorras, kus ressursid on piiratud;
• arendada poliitika ja halduse suhteid, toetades usaldust, teadmussiiret ja tõenduspõhist poliitikakujundamist;
• tuvastada kodanikud, kes organisatsiooni tegevusest kasu saavad, ning hinnata nende ootusi;
• tagada, et klientide hääl oleks organisatsiooni otsustusprotsessides esindatud ning et neid toetataks teenuste pakkujate vahel valikute tegemisel;
• rakendada koosloomet klientidega, et kasutada ära nende teadmisi oma olukorra ja teenuste kohta ning kujundada paremaid avalikke teenuseid;
• ning kasutada käitumisteaduse teadmisi riigiasutuste ja klientide vahelise suhte parandamiseks.

Selle osa esimeses peatükis käsitletakse tänavatasandi bürokraati kui üht keskset osalejat, kellega juhid peavad arvestama. Lisaks sellele, kes need inimesed on ja mis neid motiveerib, keskendutakse ka nende võõrandumise probleemile ning sellele, kuidas seda vältida, juhtides võimetuse tunnet (process) ja mõttetuse tunnet (content). Samuti analüüsitakse nende jõustamisstiili kui viisi mõista, kuidas nad praktikas käituvad ja kuidas seda käitumist juhtida. Peatüki lõpetav juhtumianalüüs toob teooria praktikasse, käsitledes haridusvaldkonna spetsialiste Lõuna-Ameerikas. 

8.1. TÄNAVATASANDI AMETNIK, KES SA OLED?

„Tänavatasandi bürokraat“ (street-level bureaucrat) on mõiste, mis on väga omane just riigiasutustele ja teenuste osutamisele. Mõiste autoriks peetakse Michael Lipsky, kes on seda teemat uurinud kogu oma teadlaskarjääri jooksul. Ta määratleb tänavatasandi bürokraadid kui „riigiasutuste töötajad, kes suhtlevad oma töö käigus vahetult kodanikega ning kellel on oma töö teostamisel märkimisväärne otsustusruum“ (Lipsky, 1980). Sisuliselt kuuluvad siia näiteks õed, õpetajad, politseinikud, päästjad ja teised sarnased ametirühmad.

Nagu võib arvata, on neil teenuste osutamisel keskne roll – mitte ainult seetõttu, et just nemad puutuvad vahetult kokku kodanikega, vaid ka seetõttu, et neil on sageli süvateadmised nii teenust kasutavate klientide kui ka teenuse tegeliku osutamise protsessi kohta. Juhid peavad seetõttu suutma neid motiveerida, sest tänavatasandi bürokraatide vähene motivatsioon mõjutab otseselt teenuse kvaliteeti ja klientide kogemust. Samuti tuleb neid kaasata organisatsiooni otsustusprotsessidesse, et nende ainulaadne arusaam klientide vajadustest oleks arvesse võetud.

Üks oluline käsitlusviis tänavatasandi bürokraatide – ja tegelikult riigiteenistujate üldiselt – mõistmiseks on avaliku teenistuse motivatsiooni (public service motivation) mõiste. Kahtlemata on see üks enim uuritud teemasid avaliku halduse valdkonnas ning keskendub sellele, kui motiveeritud on avalikud teenistujad avalikkust teenima. Selle motivatsiooni hoidmine kõrgel tasemel on eriti oluline tänavatasandi bürokraatide puhul, sest uuringud näitavad, et see on positiivselt seotud mitmete oluliste tulemustega, näiteks töörahulolu (Homberg jt, 2015), organisatsioonilise pühendumuse ja organisatsioonilise kodanikukäitumisega (Harari jt, 2017). Näide 8.1 tutvustab klassikalist artiklit sellel teemal, mis aitab mõista, käsitleda ja mõõta avaliku teenistuse motivatsiooni.

NÄIDE 8.1. PERRY (1996) – AVALIKU TEENISTUJA MOTIVATSIOONI MÕÕTMINE

James Perry on Indiana Ülikooli emeriitprofessor ning ajakirja Public Administration Review endine peatoimetaja. Tegemist on ühe mõjukaima avaliku halduse teadusajakirjaga. Perry on tuntud eelkõige oma tööde poolest avaliku teenistuse motivatsiooni teemal ning töötas 1996. aastal välja ühe esimestest ja enim viidatud mõõdikest selle konstrukti hindamiseks. Allpool on toodud avaliku teenistuse motivatsiooni põhidimensioonid ja näidisväited, mille abil saab hinnata ka iseenda motivatsiooni taset.

Tõmme poliitikakujundamise vastu (Attraction to policy making)

• Mind huvitab selliste avalike programmide loomine, mis on kasulikud minu riigile või kogukonnale.
• Mulle meeldib jagada teistega oma seisukohti avaliku poliitika küsimustes.
• Mulle pakub suurt rahulolu näha inimesi saamas kasu programmist, mille loomises olen ise osalenud.

Pühendumus avalikule huvile (Commitment to the public interest)

• Pean avalikku teenistust oma kodanikukohuseks.
• Sisukas avalik teenistus on minu jaoks väga oluline.
• Eelistaksin, et avalikud teenistujad teeksid seda, mis on kogukonnale tervikuna parim, isegi kui see kahjustaks minu enda huve.

Kaastunne (Compassion)

• Mul on raske jääda ükskõikseks, kui näen inimesi kannatamas.
• Igapäevased sündmused tuletavad mulle sageli meelde, kui sõltuvad inimesed üksteisest on.
• Tunnen kaasa vähekindlustatud inimeste olukorrale.
• Minu jaoks tähendab patriotism ka hoolimist teiste heaolust.

Eneseohverdus (Self-sacrifice)

• Teiste kodanike teenimine annaks mulle hea tunde isegi siis, kui selle eest ei makstaks.
• Ühiskonnas positiivse muutuse loomine tähendab mulle rohkem kui isiklikud saavutused.
• Olen valmis tegema suuri ohvreid ühiskonna hüvanguks.
• Usun, et kohusetunne peab olema isiklikest huvidest tähtsam.

Olles nüüd selgitanud, kes on tänavatasandi bürokraadid ja miks juhid peavad hoidma nende motivatsiooni kõrgel tasemel, tekib järgmine küsimus: kuidas seda teha? Millised protsessid ja tegevused võivad aidata?

Sellele vastamiseks tuleb pöörduda tagasi Karl Marxi võõrandumise teooria juurde. Selle teooria kohaselt võivad töötajad oma töö olemuse tõttu võõranduda oma inimlikust identiteedist, mis muudab nad erineval viisil rahulolematuks. Võõrandumise põhjuseid nähakse peamiselt kahes aspektis.

Esiteks võivad töötajad tunda võimetust (powerlessness), kuna neil on vähe sõnaõigust selles, mida ja kuidas nad tegema peavad. Tuleb meeles pidada, et Marx arendas seda teooriat eelkõige tehase- ja tööstustööliste kontekstis 19. sajandi kapitalismi tingimustes.

Teiseks võivad töötajad kogeda mõttetuse tunnet (meaninglessness), sest nad ei näe oma töö tulemuste väärtust iseenda jaoks – loodud lisandväärtus jõuab pigem omanike kasumisse kui töötajateni (Marx, 1988).

Mida tähendab see tänavatasandi bürokraatide jaoks? Avaliku halduse uuringud on võõrandumise teooriat laialdaselt rakendanud avalike professionaalide uurimisel ning näidanud selle tugevat selgitusjõudu tänavatasandi bürokraatide motivatsiooni ja käitumise mõistmisel, näiteks Lars Tummers (2013) ja Usman jt (2020) töödes.

Joonis 8.1 käsitleb võõrandumise teooriat järgmise loogika kaudu:

a)      võimetuse ja mõttetuse tunne oma töö suhtes suurendab tänavatasandi bürokraatide võõrandumist;

b)     suurem võõrandumine mõjutab negatiivselt mitmeid tulemusi, sealhulgas töötajate motivatsiooni ja rahulolu, mis võib omakorda halvendada teenuste kvaliteeti;

c)      juhtide protsessipõhised sekkumised võivad vähendada võimetuse tunnet, samas kui sisulised sekkumised võivad vähendada mõttetuse tunnet tänavatasandi bürokraatide seas.

Joonis 8.1. Võõrandumise teooria kontseptualiseerimine tänavatasandi bürokraatide seas

8.2. PROTSESS: VÕIMETUSEGA TOIMETULEK

Joonis 8.1 näitab, et juhid saavad kasutada kindlaid protsesse, et vähendada tänavatasandi bürokraatide võimetuse tunnet. Eelkõige peavad juhid tagama, et tänavatasandi bürokraatidel oleks sõnaõigus selles, mida organisatsioon soovib saavutada, miks ta seda teha tahab ja kuidas neid eesmärke ellu viiakse. Tähelepanelik lugeja märkab siin selget seost strateegilise juhtimise peatükiga.

Tipptasandi juhid saavad vähendada võimetuse tunnet, kaasates tänavatasandi bürokraadid strateegilise planeerimise meeskondadesse ning andes neile võimaluse kaasa rääkida strateegia elluviimises, seires ja hindamises. Keskastme juhid saavad seda teha, kaasates oma osakondade või üksuste töötajaid otsustesse selle kohta, kuidas strateegiat konkreetses üksuses rakendatakse. Vahetud juhid saavad omakorda vähendada võimetuse tunnet, andes tänavatasandi bürokraatidele piisavalt autonoomiat ja otsustusruumi strateegia sidumisel nende igapäevatööga. See tähendab, et töötajaid ei sunnita järgima liiga jäiku ja detailseid protseduure, mis piiravad nende professionaalset tegutsemisvabadust, loovust, eksperditeadmisi ja intellektuaalset uudishimu.

Neid kolme tasandit nimetatakse strateegiliseks, taktikaliseks ja operatiivseks võimetuseks (Tummers, 2012). Seetõttu nõuab võimetuse vähendamine pidevat ja koostöist tegevust kõigilt riigiasutuse juhtimistasanditelt.

Lisaks tänavatasandi bürokraatide võõrandumise vältimisele on nende kaasamisel strateegilistesse otsustusprotsessidesse veel üks oluline eelis. Nad töötavad riigiasutuste „eesliinil“ ning seetõttu võib eeldada, et neil on väga hea ülevaade klientidest, nende ootustest ning võimalikest probleemidest, mis mõjutavad teenuste osutamist nii praegu kui ka tulevikus. Sellist teadmist on juhtivatel ametikohtadel sageli keeruline koguda, kuid just see võib määrata, kas organisatsiooni strateegia loob tegelikult avalikku väärtust või mitte.

8.3. SISU: TÄHTSUSETUSE HALDAMINE

Joonis 8.1 näitab samuti, et avaliku sektori juhid saavad kasutada kindlat strateegilist sisu, et vältida tänavatasandi bürokraatide seas mõttetuse tunnet. Sisuliselt tähendab mõttetuse juhtimine strateegia „miks“-küsimusega tegelemist ning suutlikkust seda eesmärki veenvalt, jätkusuutlikult ja arusaadavalt kommunikeerida. On ülioluline, et strateegiad inspireeriksid ja motiveeriksid tänavatasandi bürokraate ega oleks nende jaoks pelgalt lisakoormus, mis muudab töö keerulisemaks ega aita tegelikult parandada teenuste osutamist.

Lars Tummers eristab ühiskondlikku ja kliendikeskset mõttetust. Esimene puudutab seda, kas strateegiat tajutakse ühiskonna arengut toetavana, teine aga seda, kas strateegia aitab tegelikult organisatsiooni kliente. Joonis 8.3 illustreerib mõlemat aspekti ning näitab, kuidas neid saab juhtida. Huvitaval kombel on siin selge seos ka eelnevalt käsitletud jõuetuse tundega: tänavatasandi bürokraatide kaasamine strateegiaprotsessidesse aitab kujundada strateegiasse nii ühiskondlikku kui ka kliendikeskset tähendust, leida viise selle tõhusaks kommunikeerimiseks teistele töötajatele ning kujundada tänavatasandi bürokraatidest muutuste eestvedajaid, kes suudavad strateegiat organisatsioonis edasi kanda ja toetada.

8.4. Käitumine: jõustamisstiil

Tänavatasandi bürokraadid ei moodusta loomulikult ühtset ja homogeenset rühma. Nende tööviisides võib täheldada suurt varieeruvust. Avaliku sektori juhtidele tekitab see märkimisväärseid väljakutseid: juhtimistasandilt on sageli keeruline näha, mida üksikud tänavatasandi bürokraadid tegelikult teevad, samas ei soovita neid ka ülemäära kontrollida, sest see võib süvendada jõuetuse tunnet. Ometi on oluline saada ülevaade tänavatasandi bürokraatide käitumisest, et jagada häid praktikaid ning mõista näiteks erinevusi klientide rahulolus.

Õnneks on olemas viise tänavatasandi bürokraatide käitumise mõõtmiseks, mis aitavad mõista, kuidas nad praktikas tegutsevad, milliste tulemustega ja miks. Näide 8.2 hiljutisest uurimusest, mis käsitleb tänavatasandi bürokraatide jõustamisstiili ja selle mõõtmist. Selline lähenemine võib aidata töötajatel hinnata oma käitumist, võrrelda seda kolleegide omaga, jagada häid praktikaid ning siduda käitumismustreid klientide rahuloluga.

NÄIDE 8.2. Noortje de Boer (2019) – JÕUSTAMISSTIILI MÕÕTMINE

Noortje de Boer on Utrecht University avaliku halduse abiprofessor. Doktorikraadi omandas ta Erasmus University Rotterdam ülikoolis, keskendudes tänavatasandi bürokraatidele ja nende jõustamisstiilidele. De Boeri järgi mängivad tänavatasandi bürokraadid poliitikate rakendamisel keskset rolli, kuna just nemad suhtlevad vahetult klientidega. Samas erinevad töötajad märkimisväärselt selles, kuidas nad poliitikaid jõustavad.

Artiklis töötas de Boer välja ja testis mõõteskaala, mida avaliku sektori juhid saavad kasutada oma töötajate poliitikarakenduse viiside kaardistamiseks. Samuti aitab see tänavatasandi bürokraatidel ja nende otsestel juhtidel mõista, kuidas meeskonnas töötatakse, millised erinevused ilmnevad ja miks ning kuidas üksteiselt õppida. Oluline on märkida, et skaala keskendub eelkõige töötajatele, kellel on selge jõustamisroll, näiteks inspektoritele või politseinikele.

Kui oleksid politseinik, kuidas hindaksid iseennast? Asenda „kliendikohtumised“ kodanikukohtumistega, „poliitika X“ kriminaalõigusega, „kliendid“ kodanikega ja „valitsuse ülesanne A“ politseitööga.

Kliendikohtumiste ajal keskendun järgmisele:

ÕIGUSLIK MÕÕDE

• poliitika X rakendamine seaduse sõnastust täpselt järgides;
• jõustamine üheselt ja selgelt;
• rangete kokkulepete sõlmimine klientidega;
• kliendikohtumiste võimalikult täielik läbiviimine;
• kõrgete standardite hoidmine klientide reeglitele ja nõuetele vastavuse suhtes.

TOETAV MÕÕDE

• oma professionaalsete teadmiste edasiandmine klientidele;
• juhiste andmine klientidele nõuetele vastavuse parandamiseks;
• klientide võimalikult suur toetamine;
• tähelepanu pööramine klientide olukorrale ja asjaoludele.

KOHANDUMISE MÕÕDE

• minu meeskonna kolleegide arvamused valitsuse ülesande A kohta;
• teiste meeskondade arvamused valitsuse ülesande A kohta;
• teiste klientide arvamused valitsuse ülesande A kohta;
• minu vahetu juhi arvamused valitsuse ülesande A kohta.

Selle peatüki lõpetavas juhtumianalüüsis liigume Lõuna-Ameerikasse, kus õpetajate streikide laine on muutnud poliitikakujundajate töö keeruliseks.

8.5. JUHTUM: ÕPETAJATE STREIGID LÕUNA-AMEERIKAS

ÕPETAJATE STREIGID LÕUNA-AMEERIKAS

ÕPETAJAD, TÖÖTAJAD JA ÜLIÕPILASED STREIGIVAD ÜLE LÕUNA-AMEERIKA (24. AUGUST 2017)

Lõuna-Ameerika riikide valitsusi tabas ulatuslik streigilaine.

Ühiskondlikud organisatsioonid ja ametiühingud protestisid Argentina-s, Chile-s, Colombia-s, Paraguay-s ja Peru-s, nõudes peamiselt suuremaid investeeringuid haridusse, kuid protestides ka neoliberaalse poliitika vastu.

Argentina-s kuulutasid Haridustöötajate Ametiühing ja Kesk- ning Kõrghariduse Assotsiatsioon välja 24-tunnise streigi, nõudes pealinnas Buenos Aires kõrgemat palgatõusu. Ametiühingud lükkasid tagasi kohaliku valitsuse ettepaneku tõsta palku 21,5% ning esitasid oma nõudmised president Mauricio Macri valitsusele.

„See on üks madalamaid palgatõuse riigis ning toimub samal ajal kõige jõukamas piirkonnas,“ ütles UTE peasekretär Eduardo Lopez ajakirjanikele. Argentina inflatsioonimäär oli juulis aastases arvestuses 21,6%. Õpetajad nõudsid 35% palgatõusu, millest 25% puudutaks käesolevat aastat ja 10% kompenseeriks nende hinnangul 2016. aastal kaotatud ostujõu. Ametiühingud nõudsid ka kadunuks jäänud aktivisti Santiago Maldonado elusana tagasitoomist. Maldonado kadus 1. augustil pärast sõjaväepolitsei haarangut põlisrahva mapuche kogukonda Cushamenis.

Chile-s kutsus Keskkooliõpilaste Rahvuslik Koordineerimiskogu inimesi pealinnas Santiago marssima, et protestida riigi uue avaliku hariduse seaduse vastu ning nõuda omavalitsustelt töötajatele võlgnetavate summade tasumist.

„Me ei luba avaliku hariduse röövimist selle demunitsipaliseerimise seadusega, mis jääb järgmise valitsuse ja ekspertide komisjoni kätte,“ ütles Conese pressiesindaja Francisca Flores. Protestide käigus puhkesid kokkupõrked julgeolekujõudude ja demonstrantide vahel. Rahvahulga hajutamiseks kasutati veekahureid. Vähemalt 45 inimest peeti kinni, nende seas 28 alaealist. Samal päeval lõppes ka õpetajate „Väärikuse marss“, mille käigus osa osalejaid kõndis kolm päeva, jõudes Valparaiso kongressihoone juurde. Ka see protest oli suunatud uue avaliku hariduse seaduse vastu.

Colombia-s korraldas Industrial University of Santander üliõpilaskond suure meeleavalduse protestiks kärbete vastu, mida president Juan Manuel Santos valitsus kavandas 2018. aastaks. Valgetes kitlites teadlased ühinesid samuti protestiga. Meeleavaldus algas ülikoolilinnaku peasissekäigu juures kirdeosas asuvas Bucaramanga linnas. Teaduse, tehnoloogia ja innovatsiooni eelarvekärbe ulatus 41,5%-ni ning see pidi kinnitatama 2018. aasta riigieelarves.

Peru-s korraldasid Töötajate Üldkonföderatsioon (CGTP) ja Tööliste Ametiühing marsi läbi Lima kongressihoone juurde, kuigi Peruu seadus keelab protestid parlamendi vahetus läheduses. Riigi õpetajad, kes olid juba kaks kuud protestinud hariduse alarahastamise vastu, sattusid president Pedro Pablo Kuczynski valitsuse surve ja repressioonide alla.

„Meeleavalduse eesmärk on väljendada solidaarsust ametiühingutega, kes korraldavad proteste ja streike rahvavaenulike meetmete vastu, mis pärinevad PPK neoliberaalselt valitsuselt ja kahjustavad tõsiselt töörahvast,“ teatasid ametiühingud avalduses. CGTP valmistus tähtajatuks üleriigiliseks streigiks, kui nende nõudmisi ei täideta. Ametiühingud olid juba 70 päeva nõudnud paremaid palku ja kõrgemaid pensione. Hilisel pärastlõunal kasutas märulipolitsei protestijate vastu pisargaasi.

Paraguay-s kinnitas õpetajate ametiühing streigi jätkumist reedeni, nõudes palgatõusu ning korraldades marsi Haridus- ja Teadusministeeriumi ning Rahandusministeeriumi peakorterite juurde. Õpetajate Föderatsiooni esindaja Silvio Piris sõnul nõudsid õpetajad „seaduse täitmist ja professionaalse põhipalga rakendamist“. Õpetajad lükkasid tagasi president Horacio Cartes valitsuse ettepaneku tõsta üle 20-aastase staažiga haridustöötajate palku järk-järgult 8% võrra. Lühema tööstaažiga töötajad oleksid saanud vaid 5% tõusu. Õpetajad nõudsid 32% palgatõusu.

(teleSUR, 2017)

Küsimused aruteluks

Kas juhtumis leidub õpetajate ja nende esindajate argumente selle kohta, kuidas poliitikad pärsivad nende avaliku teenistuse motivatsiooni?

Õpetajad ja nende esindajad väidavad, et avaliku teenistuse motivatsiooni vähendavad liigsed halduskoormused, vähenenud professionaalne autonoomia ning õpetajate vähene kaasamine otsustusprotsessidesse. Samuti pärsivad pühendumust madalad palgad ja vähene professionaalne tunnustus. Nende probleemide lahendamiseks oleks vaja strateegiat, mis põhineb kaasaval poliitikakujundamisel, usalduspõhisel juhtimisel ja professionaalse autonoomia tugevdamisel.

Argumendid avaliku teenistuse motivatsiooni nõrgenemise kohta

• Vähenenud autonoomia: ülalt alla kehtestatud õppekavamuudatused ja kõrge panusega testimissüsteemid sunnivad õpetajaid „õpetama testi jaoks“, piirates nende võimalust uuenduslikult tegutseda ja õppijate erinevaid vajadusi arvestada.
• Halduskoormuse kasv: suurenenud bürokraatia ja tulemuslikkuse kontroll jätavad vähem aega otseseks tööks õpilastega ning vähendavad õpetajate sisemist motivatsiooni avalikkust teenida.
• Hääle puudumine: poliitikute tehtud otsused ilma õpetajate sisulise kaasamiseta tekitavad tunnet, et poliitikad ei ole praktilised ega arvesta koolide tegelikke vajadusi.
• Vähene tunnustus ja ressursid: madalad palgad ning piiratud võimalused professionaalseks arenguks loovad tunde, et õpetajaid ei väärtustata.

Kui oleksid ühe neist riikidest haridusminister, kuidas kaasaksid õpetajaid ja nende esindajaid uue haridusstrateegia kujundamisse ja rakendamisse?

Haridusministrina käsitleksin õpetajaid mitte üksnes poliitikate elluviijatena, vaid partneritena.

• Praktiline samm: luua „Riiklik Haridusreformi Nõukogu“, mille liikmetest vähemalt pooled oleksid tegevõpetajad, kelle kolleegid on ise valinud.
• Praktiline samm: kehtestada enne iga uue strateegia üleriigilist rakendamist „õpetajate juhitud hindamisperiood“, mille käigus pilootkoolid annavad strateegia kohta tagasisidet.
• Lähenemine: liikuda karistuspõhiselt kontrollilt professionaalse mentorluse ja pideva professionaalse arengu toetamise suunas.

Kui oleksid koolijuht ühes neist riikidest, kuidas kaasaksid õpetajaid oma koolis uue haridusstrateegia rakendamisse?

Koolijuhina kasutaksin alt üles suunatud rakendusmudelit.

• Praktiline samm: luua õppekava arendamise meeskonnad, kus õpetajad otsustavad ise, kuidas seatud eesmärke saavutada.
• Praktiline samm: eraldada tööaja sees aega kolleegidevaheliseks kogemuste jagamiseks ja ühiseks õppimiseks, mitte üksnes juhtimispoolseks kontrolliks.

Vali üks juhtumis mainitud ebapopulaarne poliitika. Kuidas muudaksid selle õpetajatele tähenduslikumaks?

Ebapopulaarne poliitika: sagedane standardiseeritud testimine

Poliitika võiks ümber kujundada diagnostiliseks ja arengut toetavaks hindamissüsteemiks.

• Argument ühiskonna seisukohalt: süsteem aitaks tuvastada õpilaste õpilüngad ning toetaks hariduslikku võrdsust, ilma et õppetöö taanduks kitsale testikesksele lähenemisele.
• Argument õpilaste seisukohalt: madala stressiga diagnostiline hindamine keskenduks õppija arengule, mitte ainult võrdlemisele teistega.
• Muutuste eestvedajate kujundamine: kaasaksin õpetajaid, kes tunnevad huvi andmeanalüüsi vastu, lihtsate ja praktiliste tagasisidesüsteemide väljatöötamisse, et hindamisandmeid nähtaks toetava töövahendi, mitte karistusmehhanismina.
• Praktiline samm: toetada õpetajate professionaalsete õpikogukondade loomist.
• Praktiline samm: vähendada innovatsiooni eestvedajate halduskoormust, et nad saaksid juhendada kolleege ja jagada häid praktikaid.

PEATÜKK 9. JUHID JA POLIITIKUD

Iga organisatsioon, millel on mingigi avalikkusega seotud mõõde, peab suhtlema poliitikutega. Seda kas seetõttu, et poliitikud kuuluvad asutuse juhtorganitesse – näiteks erastatud riigiettevõtte nagu vee-ettevõtted, ühistranspordiasutused või avalik-õiguslikud ringhäälinguorganisatsioonid – või seetõttu, et poliitikud on organisatsiooni integreeritud mõne poliitilise kogu kaudu, näiteks kohalikes omavalitsustes linnapeade ja abilinnapeade näol või riiklikes ametites, mis peavad aru andma ministritele ja/või parlamentidele.

Neid organisatsioone juhtivad juhid peavad mõistma, kuidas poliitika toimib, ning omama piisavalt poliitilist vaistu (Fingerspitzengefühl), et luua usaldust poliitikute ja organisatsiooni vahel, tagada teadmussiire ning toetada tõenduspõhist poliitikakujundamist. See näitab taas, et avalik juhtimine ei ole lihtsalt „tehniline“ valdkond, kus juhid peavad muretsema üksnes organisatsiooni sisemiste protsesside pärast.

Suhtluses poliitikutega peavad juhid legitimeerima oma tegevust ning tagama, et nad järgivad demokraatlikke väärtusi. See suhtlus toimub sageli areenilaadses keskkonnas, kus:

• avalikud ressursid võivad väheneda või vajada jaotamist üha rohkemate teenuste vahel;
• pidevalt tekivad uued vajadused, mis nõuavad lisarahastust;
• käib pidev „võitlus“ ressursside pärast, sest nõudlus ületab tavaliselt pakkumise.

See peatükk keskendub poliitika ja halduse vahelisele suhtele (politico-administrative relationship), mida käsitletakse esmalt. Seejärel tutvustatakse protsesse, mis aitavad poliitikat juhtida, ning käsitletakse avaliku väärtuse narratiivi või avaldust kui olulist strateegilist sisu. Samuti rõhutatakse poliitilist nutikust (political astuteness) kui olulist käitumisviisi, mida juhid peavad rakendama tõhusa poliitika ja halduse suhte tagamiseks. Peatüki lõpetavas juhtumianalüüsis käsitletakse ühe konkreetse poliitikaalgatuse avaliku väärtuse avaldust, et aidata (tulevastel) avalikel juhtidel reflekteerida oma suhte üle poliitikutega.

9.1. POLIITIKA JA HALDUSE VAHELINE SUHE

Kui pöördume tagasi raamatu esimese osa juurde, kus käsitleti Weberi bürokraatiamudelit, kerkis juhtide neutraalsus selgelt esile kui oluline kujunduspõhimõte. Huvitaval kombel ei seisnenud Max Weberi algne idee tingimata poliitika ja halduse ranges lahususes, kus üks pool kujundab poliitikat ja teine üksnes rakendab seda. Pigem keskendus Weber neutraalsete institutsioonide olemasolule, mis kontrollivad, kas organisatsioonides järgitakse protseduure, reegleid ja regulatsioone.

Aja jooksul levis aga teaduses ja praktikas arusaam neutraalsest haldusest, mis ei peaks poliitikakujundamises osalema, vaid ainult poliitikat ellu viima. Selline käsitlus põhineb poliitika ja halduse lahususel (dichotomy ehk kaheksjaotus). Tegelikkuses ei sobitu see hästi avaliku juhtimise praktilise reaalsuse ega poliitikute vajadustega.

Alternatiivne käsitlus on komplementaarsus (complementarity), mille kohaselt poliitikud ja juhid teevad koostööd, et kujundada ja rakendada võimalikult häid poliitikaid, lähtudes konkreetsete probleemide kontekstist ja tegelikkusest (Svara, 2001). Joonis 9.1. näitab nende kahe mudeli erinevusi.

Näide 9.1. käsitleb selle teema klassikalist artiklit ning selgitab, miks komplementaarne suhe on olulisem kui range lahususmudel. Tihe koostöö poliitikute ja juhtide vahel on vajalik, sest poliitikutel puudub sageli otsene teadmine:

·       poliitikavaldkonnast,

·       selles tegutsevatest avalikest organisatsioonidest,

·       ning nende organisatsioonide tegevuskeskkonnast.

Selleks et poliitikad oleksid teostatavad ja tõhusad, peavad poliitikud toetuma juhtide pädevusele. Samal ajal peavad juhid austama demokraatlikke väärtusi ning tegutsema oma poliitilise mandaadi piires. Selle tagamiseks peavad nad olema poliitikutele vastutavad ja reageerimisvõimelised.

NÄIDE 9.1. James H. Svara (2001) – POLIITIKA JA HALDUSE LAHUSUSE MÜÜT

James H. Svara on Arizona State’i Ülikooli avalike suhete uurimisprofessor ning külalisprofessor University of North Carolina at Chapel Hillis. Svara on pikka aega spetsialiseerunud kohaliku halduse uurimisele, mistõttu kujuneski sellest valdkonnast välja tema mõjukas käsitlus poliitika ja halduse lahususest.

Kohalikud omavalitsused on kontekst, kus poliitika ja halduse suhe on eriti nähtav nii praktikas kui teadusuuringutes. Oma artiklis seab Svara kahtluse alla traditsioonilise Weberi bürokraatiast lähtuva arusaama, mille kohaselt poliitikud kujundavad poliitikat ja neutraalsed ametnikud lihtsalt rakendavad seda.

Praktikas on poliitika ja halduse suhe palju keerulisem. Poliitikud vajavad juhtide teadmisi organisatsioonist ja selle tegevuskeskkonnast, et kujundada poliitikaid, mis oleksid realistlikud ja soovitavad. Samuti ei saa juhid ignoreerida oma poliitilist mandaati ning peavad järgima demokraatlikke väärtusi, mis eeldab pidevat dialoogi poliitikutega.

Svara pooldab seetõttu poliitika ja halduse komplementaarset suhet, kus:

• poliitikud austavad juhtide pädevust ja professionaalset pühendumust;
• juhid näitavad üles vastutustundlikkust ja reageerimisvõimet poliitikute suhtes.

See komplementaarsuse mudel laiendab märkimisväärselt traditsioonilist poliitika ja halduse lahususmudelit.

9.2. PROTSESS: POLIITIKUTE JUHTIMINE

Olles nüüd kindlaks teinud, et juhid ei ole poliitikate kujundamisel lihtsalt kõrvalvaatajad, vaid olulised osalejad kogu poliitikaprotsessi vältel, tekib järgmine küsimus: kuidas saavad juhid juhtida tähelepanu olulistele küsimustele, mida tuleks poliitikate kujundamisel arvesse võtta?

Mark Noordegraaf (2015) esitab mitmeid juhtimisprotsesse, mida selleks kasutada saab, sealhulgas päevakorra juhtimine (agenda management), sümboolne juhtimine (symbolic management) ja riskijuhtimine (risk management). Joonis 9.2. esitab need kolm protsessi ja nende põhielemendid.

Päevakorra juhtimine keskendub suuresti avaliku juhi võrgustikule ja suhtele meediaga. Sisuliselt on päevakorra juhtimine protsess, mille abil juhid loovad poliitikute seas teadlikkust konkreetsete poliitikaküsimuste olulisusest. Näiteks võivad juhid osaleda televisioonidebattides või kirjutada ajakirjandusele arvamuslugusid, milles nad selgitavad konkreetseid tulemuslikkuse probleeme, millega nad silmitsi seisavad. Kuigi see protsess võib aidata probleemile rohkem tähelepanu tõmmata, võib see ka tagasilöögi anda, sest võib tekitada juhtide ja poliitikute vahel usaldamatust.

Selle vältimiseks loovad mõned juhid partnerite võrgustikke, kes tõstatavad probleemi nende eest – näiteks kutseorganisatsioonid, mis koondavad mitmeid avalikke juhte, huvirühmad, teised poliitikud või teadlased, kes tegelevad konkreetse poliitikavaldkonnaga. Sellegipoolest jääb päevakorra juhtimine riskantseks protsessiks, mida tuleb kasutada targalt, sest usaldamatus juhtide ja poliitikute vahel võib muuta avalikel organisatsioonidel väga keeruliseks oma põhieesmärgi saavutamise ja avaliku väärtuse loomise.

Sümboolne juhtimine on protsess, mille käigus kasutatakse konkreetseid sümboleid, et muuta argument poliitikute jaoks veenvamaks. Sageli keskenduvad sellised sümbolid konkreetse kodaniku või muu teenust saava osapoole (näiteks ettevõtte) kogemustele. See võib hõlmata lugusid, aga ka stsenaariume selle kohta, milline võiks tulevik välja näha erinevate poliitikavalikute korral. Tõepoolest, stsenaariumid on väga mõjusad sümbolid, mis aitavad kujundada arutelu ja suunata poliitikakujundajaid rohkem tulevikule mõtlema, võttes arvesse erinevaid poliitikavalikutega seotud võimalikke arenguteid.

Lõpuks on riskijuhtimine mõnevõrra tehnilisem protsess, mis keskendub konkreetsete poliitikavalikutega seotud riskide ning kulude-tulude tuvastamisele. Seda viivad läbi riigiasutuste eksperdid ja/või koostöös akadeemiliste asutuste või uurimisinstituutidega. Eesmärk on kvantifitseerida ja täpsustada poliitikavalikute tagajärgi (ja riske), et oleks olemas mõnevõrra „objektiivne“ standard erinevate võimalike poliitikavalikute võrdlemiseks.

Oluline on märkida, et neid kolme protsessi ei tohiks käsitleda üksteisest eraldiseisvatena – riskijuhtimine võib viia erinevate stsenaariumide loomiseni, mida kasutatakse sümbolitena ning mis tõstetakse päevakorda, et äratada poliitikute tähelepanu.

9.3. SISU: AVALIKU VÄÄRTUSTE NARRATIIVI VÕI AVALDUSE HALDAMINE

Lisaks formaalsete protsesside kasutamisele oluliste teemade tõstatamiseks poliitikakujundamise protsessis peavad juhid arvestama ka poliitikute tehtavate avalike väärtuste kompromissidega. Meenutagem raamatu esimest osa, kus käsitleti konkureerivate väärtuste ja eesmärkide ideed. Riigiasutused tegutsevad keskkonnas, kus ressursid on sageli piiratud ning nõudlus ületab pakkumist märkimisväärselt. Vastutavuse ja reageerimisvõime tagamiseks poliitikute suhtes ei saa juhid lihtsalt „üle kallata“ poliitikuid tehniliste andmete, organisatsiooni tulemuste ja mõõdikutega ning loota, et poliitikud suudavad nende põhjal ise organisatsiooni lisandväärtuse välja selgitada. Samamoodi oleks üsna naiivne arvata, et poliitikutel on alati aega lugeda põhjalikult läbi iga poliitikaalgatuse tervikettepanek koos kogu selle taustandmestiku ja argumentatsiooniga.

Ärimaailmas nõutakse alustavatelt ettevõtjatelt sageli nn „liftikõne“ (elevator pitch) koostamist – lühikest ja selget väärtuspakkumist, mis aitab neil potentsiaalsetele investoritele kiiresti selgitada, miks nende idee võiks olla edukas. Investoritel ei ole enamasti aega süvitsi kõiki ettepanekuid lugeda ning nad peavad kiiresti otsustama, milliste ideedega edasi tegeleda.

Juhid vajavad midagi sarnast. Neil on vaja avaliku väärtuse avaldust või narratiivi, mis aitaks neil „müüa“ oma organisatsiooni neile, kes otsustavad eelarve eraldamise üle, või „müüa“ konkreetsete poliitikaalgatuste lisandväärtust, mida nad peavad kasulikuks. Kuigi sõna „müüma“ võib kõlada erasektorikeskselt, viitab avaliku rahastuse konkurents siiski vajadusele eristuda ja selgitada oma tegevuse väärtust. Mingil määral on tegemist lugude jutustamisega (storytelling), mis on poliitilises keskkonnas tegutsevate juhtide jaoks väga oluline (Alford ja O’Flynn, 2009).

Oluline on rõhutada, et see ei tähenda valetamist ega valeinfo levitamist. Avaliku väärtuse avaldus peab:

• tuginema tegelikele andmetele, leidudele ja analüüsidele (statistika);
• muutma need konkreetsemaks mõjusa ja reaalse looga inimesest või sihtrühmast, keda organisatsioon või algatus on aidanud (edulood);
• esitama teaduspõhist tõendusmaterjali, mis näitab loo üldistatavust ja organisatsiooni või algatuse võimalikku lisandväärtust (uurimistöö);
• ning tegema seda „juhtkokkuvõtte“ vormis, mida poliitikud või teised eelarveotsustajad saavad kiiresti ja lihtsalt lugeda (loetavus).

Joonis 9.3 võtab kokku avaliku väärtuse avalduse või narratiivi peamised kujunduselemendid. Konkreetse näite leiab selle peatüki lõpetavast juhtumiuuringust ning sellega seotud veebilehelt.

 

9.4. KÄITUMINE: POLIITILINE TAIPLIKKUS

Kuigi eelnevates alapeatükkides keskenduti protsessidele ja sisule, peavad juhid poliitikutega tõhusaks suhtlemiseks ilmutama ka kindlat tüüpi käitumist. Hiljutine kahel kontinendil läbi viidud teadustöö on määratlenud sellise käitumise kui poliitilise taiplikkuse (political astuteness) ning püüdnud seda muuta mõõdetavaks ja praktiliselt rakendatavaks. Näide 9.2 käsitleb seda uurimust lähemalt, määratleb mõiste ning tutvustab selle peamisi mõõtmeid.

Nagu näha, käsitletakse poliitikuid ja poliitikat siin üsna laialt, mitte ainult valitud ametikandjatele keskendudes. Kuidas hindaksid sina ennast kastis toodud viie poliitilise taiplikkuse mõõtme alusel?

NÄIDE 9.2. HARTLEY JT (2015) – POLIITILISE TAIPLIKKUSE MÕÕTMINE

Jean Hartley (The Open University Ühendkuningriigis professor), John Alford (Melbourne School of Governmenti auprofessor), Owen Hughes (RMIT Ülikooli külalisprofessor) ja Sophie Yates (UNSW Canberra avaliku teenistuse uurimisrühma järeldoktor) on osalenud mitmeaastases uurimisprojektis, mille eesmärk oli mõõta poliitilist taiplikkust Austraalia, Uus-Meremaa ja Ühendkuningriigi juhtide seas.

Poliitilise taiplikkuse mõiste on tihedalt seotud juhtide ja poliitikute vahelise suhtlusega. Autorid defineerivad poliitilist taiplikkust järgmiselt:

„Poliitiliste oskuste rakendamine olukordades, kus esineb mitmekesiseid ja mõnikord konkureerivaid huve ning sidusrühmi, eesmärgiga saavutada piisav huvide kooskõla ja/või nõusolek soovitud tulemuste saavutamiseks“ (Hartley jt, 2013).

Autorid toovad välja viis oskuste kogumit, mis moodustavad poliitilise taiplikkuse:

1. Strateegiline suund ja seire - Kas suudad mõelda pikaajaliselt, jälgida oma tegevuskeskkonda ning kujundada tulevikustsenaariume?
2. Kooskõla ja liitude loomine - Kas suudad sidusrühmade vahel saavutada konsensust ning luua liite algatuste elluviimise toetamiseks?
3. Inimeste ja olukordade mõistmine - Kas tunned ära ja oskad kasutada rühmadünaamikat ühistes otsustusprotsessides?
4. Suhtlemisoskused - Kas sul on nii pehmed oskused inimeste veenmiseks kui ka tugevad läbirääkimisoskused?
5. Isiklikud oskused - Kas oled eneseteadlik, hea kuulaja ja proaktiivne?

Poliitilise taiplikkuse käsitlus näitab selgelt, et avalik juhtimine ei seisne üksnes „tehnilistes“ juhtimisprotsessides ja tööriistades. Väga oluline roll on ka oskustel ja käitumisel, mis aitavad ületada sageli täheldatavat lõhet juhtide ja poliitikute vahel.

Selle peatüki lõpetavas juhtumiuuringus analüüsitakse ühe konkreetse poliitikaalgatuse avaliku väärtuse avaldust, et anda lugejale parem arusaam sellest, millised komponendid muudavad avaliku väärtuse narratiivi veenvaks.

9.5. JUHTUM: „READ TO A DOG“ PROGRAMMI AVALIKU VÄÄRTUSE AVALDUS MAINE’I OSARIIGIS (USA)

„READ TO A DOG“ PROGRAMMI AVALIKU VÄÄRTUSE AVALDUS MAINE’I OSARIIGIS (USA)

„READ TO A DOG“ PROGRAMMI AVALIKU VÄÄRTUSE NARRATIIV

Järgnev tõestisündinud lugu ühe „Read to a Dog“ programmi osaleja kohta illustreerib avaliku väärtuse narratiivi nelja osa. Inimesed, kes seda lähenemist kasutavad, ei korda tavaliselt teksti sõna-sõnalt, kuid nad käsitlevad alati kõiki nelja osa samas järjekorras.

CURTI LUGU: KOERALE LUGEMINE

Meie lugu algab 2014. aasta septembris. Curt, tark ja energiline poiss, oli 8-aastane ning õppis kolmandas klassis. Tema pere elas jõukas Maine’i rannalinnas, kus asus üks osariigi parimaid koolisüsteeme. Curti vanemad, nagu paljud hästi haritud lapsevanemad, uskusid, et kohalike koolide kõrge kvaliteet annab Curtile eluks olulisi eeliseid. Tema isa Tom kujutas ette, et Curt saavutab tulevikus suuri asju.

Kui Curt aga septembris kolmandat klassi alustas, tekkisid tal lugemisega raskused. Lugemine tekitas temas ärevust. Tema isa Tom rääkis mulle, et kodus Curtiga lugemine oli „nagu hammaste väljatõmbamine“. Tom proovis kõiki võimalikke viise, et poega rohkem lugema motiveerida, kuid miski ei paistnud toimivat.

Seejärel nägi Tom raamatukogus kuulutust programmi „Read to a Dog“ kohta ning registreeris Curti järgmiseks kolmapäevaks 15 minutiks kuldse labradori Winstoni ette lugema. Curt armastas seda kogemust ning palus järgmisel päeval tagasi tulla, et lugeda mustale labradorile Maddiele.

Curt ja tema isa Tom on viimased neli kuud käinud programmis kaks korda nädalas. Curti suhtumine lugemisse paranes märkimisväärselt. Nüüd loeb ta vabatahtlikult õhtuti oma isale ette, mis tuli Tomile täieliku üllatusena. Lisaks palub Curt nüüd isa, et too viiks teda raamatukokku ja raamatupoodi.

Tom ütleb, et tema poja lugemisoskus on võrreldes programmiga alustamise ajaga paranenud 200–300 protsenti. Ilmselgelt loob Curt sellega tugeva aluse, et koolis paremini hakkama saada, õpingud edukamalt läbida ja elus kaugemale jõuda. Sellest võidavad nii tema ise kui ka tema perekond.

Statistika

„Umbes 100 last on meie raamatukogu „Read to a Dog“ programmis osalenud alates selle käivitamisest.“

Uurimistöö programmi kohta

„Õnneks on olemas märkimisväärne hulk teadusuuringuid, mis näitavad, et Curti tulemused ei ole erandlikud. Tegemist on väga tõhusa programmiga, mis aitab lastel lugema õppida.“

Avaliku väärtuse avaldus

„Kuigi Curt ja teised selles programmis osalevad lapsed saavad sellest otseselt palju kasu, võidame sellest ka meie kõik ülejäänud, isegi kui meil ei ole siin kogukonnas lapsi ega lapselapsi. Need lapsed saavad koolis paremini hakkama, mis säästab maksumaksjate raha lühiajaliselt ning aitab pikemas perspektiivis kujundada produktiivsemaid ühiskonnaliikmeid. Seega näen isegi pensionärina, kellel selles kogukonnas lapselapsi ei ole, selles programmis palju kaudset kasu nii endale kui ka oma abikaasale.“

(Maine State Library, s.a.)

KÜSIMUSED MÕTISKLEMISEKS

Kuidas kasutaksid päevakorra juhtimist („agenda management“), et suurendada poliitilist teadlikkust „Read to a Dog“ programmi ümber?

Päevakorra juhtimine tähendab strateegilist tegevust, mille eesmärk on tõsta mingi teema otsustajate prioriteetide hulka, sidudes see olemasolevate poliitiliste probleemide või ühiskondlike murekohtadega.

• Seostamine hariduspoliitiliste prioriteetidega: Programmi võiks kujundada otsese lahendusena lugemisoskuse probleemidele või COVID-19 järgsele õpilünkade suurenemisele.
• Avaliku huvi ärakasutamine: Võib viidata programmi populaarsusele teistes raamatukogudes või kogukondades, et näidata avalikku nõudlust kogukonnakesksete teenuste järele.
• Poliitilise mandaadi loomine: Koolivõimudele või linnavolikogule võiks teha ettepaneku ametlike pilootprogrammide loomiseks, esitades programmi mitte lihtsalt „toreda tegevusena“, vaid struktureeritud loomatoega haridusmeetmena, mis vajab ametlikku tunnustust ja rahastust.

Kuidas kasutaksid sümboolset juhtimist („symbolic management“), et suurendada poliitilist teadlikkust programmi ümber?
Sümboolne juhtimine kasutab tähenduslikke sümboleid, rituaale ja rolle, et kujundada avalikkuse ja poliitikute arusaama programmi väärtusest.

• „Teraapiavesti“ rituaal: Hetk, mil koer paneb selga teraapiavesti, sümboliseerib üleminekut „töörežiimi“ ning loob tugeva visuaalse kujundi professionaalsest ja usaldusväärsest avalikust teenusest.
• Hinnanguvaba kuulaja sümbol: Koera saab kujutada tingimusteta toetuse ja hinnanguvaba kuulajana, vastandina stressirohketele testikeskkondadele, mida traditsioonilised haridusmeetodid sageli tekitavad.
• Raamatukogu kui kogukonnakeskus: Raamatukogusid võib raamida kaasaegsete kogukonnakeskustena, kus sellised programmid arendavad empaatiat ja sotsiaalset kapitali ning sümboliseerivad hoolivat ja kaasavat ühiskonda.

Kuidas kasutaksid riskijuhtimist („risk management“), et suurendada poliitilist teadlikkust programmi ümber?
Riskijuhtimine aitab suurendada poliitikute usaldust programmi vastu, käsitledes ennetavalt võimalikke probleeme nagu ohutus, allergiad või tõenduspõhisuse puudumine.

• Range sertifitseerimine: Võib rõhutada teraapiakoerte ja vabatahtlike põhjalikku kontrolli ja sertifitseerimist, et kinnitada laste turvalisust ja programmi usaldusväärsust.
• Riskide maandamise protokollid: Tuleks töötada välja selged juhised allergiate või koerahirmu käsitlemiseks, et programm oleks kaasav ega paistaks võimaliku ohuna.
• Tõenduspõhine eestkoste: Poliitikutele võiks esitada teadusuuringuid, mis näitavad lugemisoskuse paranemist ja laste suuremat keskendumisvõimet, õigustades avaliku raha kasutamist mõõdetavate tulemustega.

Kas tunned juhtumis ära avaliku väärtuse avalduse neli komponenti?

• 1.      Loodud avalik väärtus

Laste parem lugemisoskus, väiksem ärevus ning suurem enesekindlus.

• 2.      Tegevusvõimekus

Koordineeritud koostöö väljaõpetatud vabatahtlike, sertifitseeritud koerte ja avalike institutsioonide, näiteks raamatukogude või koolide vahel.

• 3.      Poliitiline legitiimsus

Toetus, mis saavutatakse edukate pilootprojektide ja kohalike piirangute leevendamise kaudu.

• 4.      Kogukondlik sotsiaalne loogika

Sotsiaalse kapitali ja usalduse loomine laste, vanemate ja kogukonnaorganisatsioonide vahel.
Mõtle mõnele avalikule algatusele või organisatsioonile, mida pead oluliseks. Proovi koostada sellele avaliku väärtuse avaldus.
Algatus
Organisatsioon, mis pakub vähekindlustatud õpilastele taastatud sülearvuteid ja tasuta kiiret internetiühendust.

Avaliku väärtuse avaldus

„Digital Bridge Initiative loob avalikku väärtust, tagades, et igal õpilasel – sõltumata sotsiaal-majanduslikust taustast – on olemas digivahendid, mis on vajalikud haridusliku edu ja tulevase tööhõive saavutamiseks. Selle saavutamiseks kasutame kohalike ettevõtete annetusi ja tehnoloogiavabatahtlike võrgustikku, kes taastavad kvaliteetseid seadmeid. Meie tegevust toetavad kohalike omavalitsuste haridustoetused ning ühiskondlik pühendumus digilõhe vähendamisele, aidates kujundada kaasavat ja konkurentsivõimelist tööjõudu meie linna tuleviku jaoks.“

10. PEATÜKK. JUHID JA KODANIKUD

Olles juba käsitlenud juhtide suhteid tänavatasandi bürokraatide ja poliitikutega, mõjutab avaliku juhtimise tegevusi loomulikult ka tegelik teenuse saaja ehk inimene (või organisatsioon). Kuigi peatüki pealkiri on „juhid ja kodanikud“, tuleb kohe alguses rõhutada, et mõiste kodanik on üsna vaieldav ning vajab selget määratlemist (Roberts, 2020). Käesolev peatükk ei keskendu üksnes inimestele, kellel on riigi ametlik kodakondsus, vaid laiemalt neile, kes saavad konkreetsest avalikust teenusest kasu – need kaks gruppi ei pruugi kattuda.

Sageli kasutatakse nende inimeste kirjeldamiseks ka mõistet klient, mida on kasutatud ka kogu raamatu vältel. Samas tuleb märkida, et paljud avaliku sektori töötajad ei eelista seda terminit, sest see kõlab liiga ärikeskselt. Proovige näiteks õpetajale selgitada, et tema õpilased on kliendid, või õele öelda, et surev patsient on klient – juhid peavad selle termini kasutamisel, eriti tänavatasandi bürokraatidega suheldes, olema ettevaatlikud.

Siiski aitab kodanike käsitlemine klientidena mõista selle peatüki keskset ideed: riigiasutused pakuvad tavaliselt teenust kliendile ning nagu teisedki teenusorganisatsioonid, peavad nad juhtima klientide häält ja valikuvõimalusi, toetama kliente otsustusprotsessides ning kaaslooma või ühiselt tootma teenuseid koos klientidega.

Selles peatükis käsitletakse esmalt kodanikku kui klienti ning seda, kuidas selline vaatenurk mõjutab avaliku juhtimise tegevusi ja milline teoreetiline raamistik selle taga on. Seejärel arutletakse kaasloome juhtimise üle kui olulise protsessi üle, mille abil kujundada kliendikeskne avalik organisatsioon. Sisulises plaanis käsitletakse kodanike valikute juhtimist ehk seda, kuidas kasutada erinevat infot klientide otsustusprotsesside toetamiseks. Samuti tutvustatakse käitumuslikku avalikku haldust kui käitumisteaduslikku lähenemist riigiasutuste ja nende klientide vaheliste suhete parandamiseks. Peatüki lõpetab konkreetse digivahendi käsitlus kui näide kodanike kui klientide juhtimisest praktikas.

10.1. KODANIK KUI KLIENT

Nagu lugeja nüüdseks teab, tekitas uus avalik haldus (New Public Management) avalikus sektoris suure huvi ärijuhtimise praktikate vastu. Selle arenguga kaasneb aga oluline probleem: milline on nende praktikate tegelik teoreetiline taust? Miks ja kus need algselt välja töötati?

Näiteks kvaliteedijuhtimissüsteemid, mida kasutatakse laialdaselt kogu avalikus sektoris, pärinevad tootmisettevõtetest, kus eksisteerivad selged tootmisliinid. Nende ettevõtete eesmärk oli muuta tootmine võimalikult tõhusaks ning mõõta ja juhtida toodete kvaliteeti. Kas see tähendab, et sellised süsteemid riigiasutustes ei toimi? Mitte tingimata. Kuid see tähendab, et juhid peavad väga hoolikalt ja kriitiliselt mõtlema sellele, kuidas ja miks nad neid praktikaid kasutavad.

Avalikke juhte õpetades võib üllatusega märgata, kui paljud neist kirjeldavad oma organisatsioonides probleeme, mis tulenevad tootmisettevõtetele loodud „riiulilt võetud“ äripraktikate rakendamisest. Need praktikad ei aita sageli kaasa organisatsiooni avaliku eesmärgi saavutamisele ning võivad seda isegi takistada.

Osborne jt (2013) pakuvad sellele nähtusele põhjaliku teoreetilise selgituse:

„tootmis- ja tootekeskne teooria käsitleb tegevusi, mille käigus füüsiliselt muundatakse toormaterjale müüdavateks toodeteks ning mille puhul toimub omandiõiguse üleandmine, samas kui teenusekeskne teooria keskendub tegevustele ja protsessidele, mis on seotud mittemateriaalsete hüvede vahetamisega ning mille puhul omandiõigust üle ei anta.“

Enamik, kui mitte kõik riigiasutused kuuluvad viimati nimetatud teoreetilise käsitluse alla, nagu ka paljud teised organisatsioonid, mille tegevus põhineb teenuste, mitte kaupade või toodete pakkumisel. Joonis 10.1 illustreerib neid erinevaid teoreetilisi lähenemisi.

Mida see kõik siis tähendab? See tähendab, et juhid saavad õppida ja ammutada teadmisi teenusjuhtimise valdkonnast – eraldiseisvast teadus- ja praktikavaldkonnast, mis keskendub teenusorganisatsioonidele üldiselt –, et paremini juhtida oma kliente ja suhteid nendega.

Näide 10.1 käsitleb üht hiljutist ja mõjukat raamatut, mis neid ideid põhjalikumalt avab.

NÄIDE 10.1. OSBORNE (2020) – AVALIKU TEENUSE LOOGIKA

Stephen Osborne on Stephen Osborne Edinburghi Ülikooli rahvusvahelise avaliku juhtimise professor ning ajakirja Public Management Review peatoimetaja – tegemist on ühe juhtiva ajakirjaga avaliku juhtimise valdkonnas.

Oma raamatus Public Service Logic väidab ta, et avalikku juhtimist on liiga sageli käsitletud tootekeskse vaatenurga kaudu. See tähendab, et üldisi juhtimisteooriaid – mis on sageli välja töötatud tootmisettevõtete andmete põhjal – on mõtlematult kopeeritud avalikku sektorisse lootuses, et see parandab avaliku sektori tulemuslikkust.

Riigiasutused ei ole aga standardiseeritud küpsisevabrikud.

Seetõttu toetab Osborne avaliku teenuse loogika (public service logic) lähenemist avalikus juhtimises, mille kohaselt võib teenusjuhtimise valdkond pakkuda eriti kasulikke teooriaid ja kontseptsioone selle mõistmiseks, kuidas parandada teenuste osutamist ning riigiasutuste ja klientide vahelisi suhteid.

See raamat ning Osborne’i laiem töö avaliku teenuse loogika teemal kujutavad endast selget reaktsiooni uue avaliku halduse mehaanilistele ja tootmispõhistele arusaamadele avalikust sektorist ning haakuvad hästi uue avaliku halduse (New Public Governance) ideedega.

10.2. PROTSESS: KAASLOOME JUHTIMINE

Kodanike kui klientide juhtimine avaliku juhi vaates toimub tavaliselt kaasloome (co-creation) protsessi kaudu. See protsess haakub hästi post-uue avaliku halduse (Post-New Public Management) suundumustega.

Kaasloome on defineeritud kui „lõppkasutajate aktiivne kaasamine teenuse tootmisprotsessi erinevates etappides“ (Voorberg et al., 2015). Teisisõnu on kliendid ehk teenuste lõppkasutajad aktiivselt kaasatud avaliku teenuse osutamise eri faasidesse.

Sama mõistekonteksti alla kuulub sageli ka kaastootmine (co-production), mida defineeritakse kui „üksikkodanike ja gruppide osalemist teenuste osutamises“ (Verschuere et al., 2012). Praktikas kasutatakse neid termineid sageli sünonüümidena, kuid mõlemat käsitlust on avaliku halduse uurimuses põhjalikult käsitletud, sealhulgas nende rakendamise tingimusi ja tulemusi.

Joonis 10.2 esitab süstemaatilise kirjanduse ülevaate tulemused (Voorberg et al., 2015) otsustusloogikana, mis aitab avalikel juhtidel kaasloomet struktureerida. Tegemist ei ole ammendava nimekirjaga, vaid mõtestamisraamistikuga.

Esiteks tuleb otsustada, millist tüüpi kaasloomet rakendatakse:

• kas kodanikud aitavad teenust ellu viia,
• osalevad nad disainiprotsessis,
• või on nad hoopis teenuse algatajad.

Teiseks tuleb selgitada, miks organisatsioon kaasloomet kasutab:

• kas eesmärk on suurem tõhusus või mõjusus,
• klientide rahulolu tõstmine,
• või kodanike suurem osalus ja seotus organisatsiooniga.

Kolmandaks tuleb hinnata organisatsiooni valmisolekut kaasloomeks:

• kas organisatsioonikultuur toetab avatud koostööd,
• kas ollakse valmis võtma riske,
• kas kaasloome on institutsionaalselt ja motiveerimissüsteemides toetatud.

Neljandaks tuleb hinnata ka kodanikke, kellega koos luuakse:

• kas nad on valmis võtma riske,
• kas nad tunnevad teenust ja organisatsiooni,
• kas neil on omanikutunne teenuse suhtes,
• ning kas neil on piisav sotsiaalne kapital, et protsessis osaleda.

Ka need küsimused ei ole lõplikud, kuid aitavad avalikel juhtidel kaasloome protsessi süsteemselt kujundada ja hinnata.

10.3. SISU: VALIKUTE JUHTIMINE

Kui kaasloome eesmärk on tagada, et kodanikel oleks teenuste kujundamisel hääl, siis juhid saavad aidata kodanikke ka nende otsustusprotsessides, lisades suhtlusse sobivat sisulist infot. Üks viimase kümnendi jooksul väga laialt levinud lähenemine – osaliselt tänu Richard Thaleri tööle, kes pälvis majandusteaduste Nobeli mälestusauhinna – on nn tõukamise (nudging) kasutamine.

Tõukamise põhiidee avaliku juhtimise kontekstis seisneb selles, et riigiasutused kujundavad valikukeskkonda (choice architecture) nii, et kodanikke suunatakse tegema otsuseid, mis on paremad nende tervise, heaolu ja majandusliku olukorra jaoks. Tegemist ei ole regulatsiooniga – kodanikku ei sunnita seadusega kindlat valikut tegema –, vaid teda suunatakse soovitava käitumise poole, säilitades siiski täieliku otsustusvabaduse (Thaler & Sunstein, 2008).

Riigiasutused üle maailma kasutavad tõukamist selleks, et parandada oma suhtlust kodanikega ja toetada nende otsuseid. Näiteks maksuhaldurid kasutavad meeldetuletustes tõukeid, et suurendada õigeaegset maksude tasumist. Õigeaegne maksmine on selgelt kasulik nii kodanikule (vältides trahve ja lisakulusid) kui ka riigile.

Üks levinud võte on sotsiaalse normi lisamine. Näiteks Ühendkuningriigis tehtud katses lisati maksuteavitusele info: „üheksa inimest kümnest maksab oma maksud õigeaegselt, teie kuulute väikesesse gruppi, kes pole seda veel teinud“. See tõi kaasa ligikaudu 5% kasvu õigeaegses maksmises (Hallsworth et al., 2017). Kuigi protsent võib tunduda väike, tähendab see paljudes riikides tegelikkuses sadu tuhandeid inimesi.

Teine näide on võrdlusveebid, kus kodanikud saavad võrrelda näiteks tervisekindlustuse või energiateenuse pakkujaid. Sageli on kodanikel raske hinnata erinevusi teenusepakkujate vahel ning teha endale sobiv valik. Riigiasutused saavad seda lihtsustada, pakkudes standardiseeritud ja selget võrdlusraamistikku, kus esitatakse vaid oluline teave arusaadaval kujul.

Samuti saab välja tuua soovitusi, milline valik on teatud kodanike rühma jaoks tavaliselt sobivaim ning miks.

Sarnast loogikat saab kasutada ka teenuste enda tõhustamiseks: näiteks veebivormid või telefonisüsteemid, mis juhivad kasutaja järjestikuste küsimuste kaudu automaatselt õige osakonnani või teenuseni.

Kokkuvõttes on oluline mõista, et viis, kuidas infot kodanikele esitatakse, mõjutab nende otsuseid märkimisväärselt. Juhid peavad olema teadlikud erinevatest tõukemehhanismidest, mis võivad muuta teenuste kasutamise kodanikele lihtsamaks, kiiremaks ja mõjusamaks.

10.4. KÄITUMINE: KÄITUMUSLIK AVALIK HALDUS

Eelnev sisulõik võimaldab laiendada üht fundamentaalset tähelepanekut riigiasutuse ja kliendi suhte kohta: see suhe ei ole enamasti ratsionaalne, lineaarne ega täielikult etteennustatav infovahetus.

Juhid peavad olema väga teadlikud klientide psühholoogilistest mehhanismidest ja sellest, kuidas need mõjutavad reageerimist avaliku juhtimise tegevustele. Muide, sama kehtib ka suhetele avalike juhtide, tänavatasandi bürokraatide ja poliitikute vahel ning ka juhtide omavahelisele suhtlusele.

Selle teemaga seotud avaliku halduse uurimissuunda nimetatakse sageli käitumuslikuks avalikuks halduseks (Behavioral Public Administration) (Grimmelikhuijsen et al., 2017).

Näide 10.2 on selle kohta, kuidas kodanikud reageerivad riigiasutuste esitatud tulemusinfole ning illustreerib selgelt, et neid reaktsioone ei saa lihtsasti nimetada „ratsionaalseteks“ (kuigi ka ratsionaalsuse mõiste ise on vaieldav). Oluline järeldus juhtide jaoks on see, et inimeste kognitiivsed kallutatused võivad oluliselt mõjutada seda, kuidas nad infot tõlgendavad ja sellele reageerivad.

Seetõttu võivad isegi väikesed muudatused info esitamise viisis (nt sõnastus või raamimine) oluliselt parandada seda, kuidas kodanikud avalikke teenuseid tajuvad ja neile reageerivad.

NÄIDE 10.2. OLSEN (2015) – KODANIKE (RAHULOLEMATUSE) EKSPERIMENT TAANIS

Asmus Olsen on Kopenhaageni Ülikooli politoloogia osakonna erivastutusega professor. Ta on üks käitumusliku avaliku halduse suuna rajajatest, mis kasutab peamiselt psühholoogia teooriaid ja meetodeid avaliku halduse probleemide lahendamiseks.

Oma 2015. aasta artiklis näitas Olsen, et kodanikud ei reageeri teenuste tulemusinfole tingimata „ratsionaalselt“.

Täpsemalt näitas ta, et raamimine (framing) mõjutab tugevalt hinnanguid:

·       kui inimestele öeldakse, et „10% klientidest on rahulolematud“, hindavad nad avaliku teenuse kvaliteeti märgatavalt halvemaks;

·       kui sama infot esitatakse kujul „90% klientidest on rahulolevad“, on hinnang oluliselt positiivsem.

See on oluline, sest sisuline info on mõlemal juhul sama – muutub vaid selle esitusviis.

Sellised uuringud näitavad, et juhid peavad hoolikalt jälgima, kuidas nad infot kodanikele esitavad. Olsen’i tulemuste põhjal võib järeldada, et positiivsed raamid (nt „90% on rahul“) tekitavad üldiselt soodsamaid hoiakuid kui negatiivsed raamid (nt „10% ei ole rahul“).

Kokkuvõttes rõhutab käitumuslik avalik haldus, et riigiasutuse ja kodaniku suhe on psühholoogiliselt tundlik ning tugevalt mõjutatav info esitamise viisist, mitte ainult selle sisust.

KOKKUVÕTE

Riigiasutuste toimima panemine on keeruline – selles ei ole kahtlust. Samas pakub avalik juhtimine hulga ideid, mudeleid, tööriistu, praktikaid ja süsteeme, mis aitavad seda ambitsioonikat ülesannet ellu viia.

Käesolev raamat püüdis neid ideid sünteesida ning illustreerida neid erinevate juhtumite kaudu üle maailma. Oluline on rõhutada, et eesmärk ei olnud anda avaliku juhtimise uurimisvaldkonnast ammendavat ülevaadet – see valdkond on selleks liiga ulatuslik. Küll aga oli eesmärk pakkuda teoreetiline ja kontseptuaalne alus selle paremaks mõistmiseks, kuidas riigiasutused toimivad, ning seeläbi aidata avalikel juhtidel neid paremini „toimima panna“. Veelgi olulisem – raamat soovis siduda avalikke juhte selle uurimisvaldkonnaga, mis pakub rohkelt vastuseid küsimustele, millele ei pruugi vastuseid leida traditsioonilistest üldistest juhtimis- või ärijuhtimise raamatutest.

Kuidas saavad juhid juhtida reforme, tulemuslikkust ja väärtusi?

Esmalt tuleb mõista Weberi bürokraatia, uue avaliku halduse (New Public Management) ja post-uue avaliku halduse (Post-New Public Management) suundumuste mõju poliitilistele ja ühiskondlikele ootustele, millega juhid kokku puutuvad, ning kuidas need lähenemised võivad samaaegselt kooseksisteerida, üksteist täiendada või vastuollu minna.

Seejärel peavad juhid suutma mõõta avaliku sektori tulemuslikkust mitme allika ja mitme mõõtme kaudu, mis eeldab ka arusaama sellest, mida avaliku sektori tulemuslikkus üldse tähendab. Samuti tuleb lahendada eri mõõtmete vahel tekkivad vastuolud ning mõista nende aluseks olevaid avalikke väärtusi.

Kuidas juhtida avaliku sektori asutusi ja nende võrgustikke?

Oluline on põhjalik arusaam organisatsioonist ja selle keskkonnast, sealhulgas:

• organisatsiooni avalikkuse määr, suurus ja eelarve,
• teenindatavate klientide puuduse tase ja mitmekesisus,
• töötajate ja klientide kogetud bürokraatia ja halduskoormus,
• organisatsiooni varasem tulemuslikkus.

Selle teadmise põhjal peavad juhid sõnastama ja ellu viima strateegia, mis tasakaalustab sisemised ja välised uuendused. Strateegia elluviimiseks tuleb eesmärgid täpsustada ja siduda need tulemusjuhtimissüsteemidega.

Rakendamine tähendab ühtlasi ka tähelepanu pööramist partneritele ja võrgustikele, tagades, et koostöösuhted toimivad tõhusalt.

Kuidas juhtida tänavatasandi bürokraate, poliitikuid ja kodanikke?

Tänavatasandi bürokraatide puhul on keskne võõrandumise vältimine, mis eeldab nende kaasamist otsustusprotsessidesse ning strateegiate tähenduslikkuse selgitamist nii klientidele kui ka ühiskonnale.

Poliitikutega koostöö tähendab suutlikkust tuua teemad poliitilisele päevakorrale, legitimeerida organisatsiooni ning esitada poliitikainitsiatiive avaliku väärtuse narratiivide kaudu.

Kodanikke käsitledes tuleb keskenduda teenusejuhtimise loogikale: kodanikel peab olema hääl teenuste kujundamisel läbi kaasloome ning neid tuleb toetada otsuste tegemisel käitumuslike teadmiste abil.

Kokkuvõttes on juht tänapäevase homo universalis’e selge näide. Avaliku juhtimise mõistmiseks on vajalikud teadmised politoloogiast ja õigusest, majandusest ja juhtimisest, sotsioloogiast ja psühholoogiast. Lisaks teadmistele on olulised ka oskused: olla piiride ületaja (boundary spanner), suutlik teoreetik ning ka uurija, kes suudab kavandada ja analüüsida tõenduspõhist tegevust.

Kuigi kõik see võib tunduda nõudlik, on head juhid tänapäeval olulisemad kui kunagi varem – neil on reaalne võime muuta ühiskonda paremaks. Jätkake – teid on vaja!

REFERENCES

1.      Critiques and emergent meanings. International Journal of Public Alford, J., & O’flynn, J. (2009). Making sense of public value: Concepts, Administration, 32(3-4), 171-191.

2.      Andrews, R. (2004). Analysing deprivation and local authority performance: the implications for CPA. Public Money and Management, 24(1), 19-26.

3.      Andrews, R., & Boyne, G. A. (2011). Corporate capacity and public service performance. Public Administration, 89(3), 894-908.

4.      Andrews, R., Boyne, G. A., Law, J., & Walker, R. M. (2009). Strategy formulation, strategy content and performance: An empirical analysis. Public Management Review, 11(1), 1-22.

5.      Andrews, R., & Mostafa, A. M. S. (2019). Organizational goal ambiguity and senior public managers’ engagement: Does organizational social capital make a difference? International Review of Administrative Sciences, 85(2), 377-395.

6.      Animals Asia. (n.d.). about us. Retrieved November 9, 2020, from https://www.animalsasia.org/intl/about-us/

7.      Australian Government Department of Health. (n.d.). covidsafe-app. Retrieved October 24, 2020, from https://www.health.gov.au/resources/apps-and-tools/covidsafe-app

8.      Boyne, G. A. (2002). Local government: Concepts and indicators of local authority performance: An evaluation of the statutory frameworks in England and Wales. Public Money and Management, 22(2), 17-24.

9.      Boyne. G. A. (2002). Public and private management: what’s the difference? Journal of Management Studies, 39(1), 97-122.

10. Boyne, G. A. (2003). Sources of public service improvement: A critical review and research agenda. Journal of Public Administration Research and Theory, 13(3), 367-394.

11. Bozeman, B. (1993). A theory of government ‘red tape’. Journal of Public Administration Research and Theory, 3(3), 273-304.

12. Bozeman, B., & Bretschneider, S. (1994). The ‘publicness puzzle’ in organization theory: A test of alternative explanations of differences between public and private organizations. Journal of Public Administration Research and Theory, 4(2), 197-224.

13. Bryson, J. M. (2004). What to do when stakeholders matter: stakeholder identification and analysis techniques. Public Management Review, 6(1), 21-53.

14. Bryson, J. M. (2018). Strategic planning for public and non-profit organizations: A guide to strengthening and sustaining organizational achievement. New York: John Wiley & Sons.

15. Bryson, J. M., Crosby, B. C., & Bloomberg, L. (2014). Public value governance: Moving beyond traditional public administration and the new public management. Public Administration Review, 74(4), 445-456.

16. Bryson, J. M., & George, B. (2020). Strategic management in public administration. In Oxford Research Encyclopedia of Politics.

17. Calciolari, S., Cantù, E., & Fattore, G. (2011). Performance management and goal ambiguity: Managerial implications in a single payer system. Health Care Management Review, 36(2), 164-174.

18. Chun, Y. H., & Rainey, H. G. (2005). Goal ambiguity and organizational performance in US federal agencies. Journal of Public Administration Research and Theory, 15(4), 529-557.

19. Dan, S., & Pollitt, C. (2015). NPM Can Work: An optimistic review of the impact of New Public Management reforms in central and eastern Europe. Public Management Review, 17(9), 1305-1332.

20. De Boer, N. (2019). Street-level enforcement style: A multidimensional measurement instrument. International Journal of Public Administration, 42(5), 380-391.

21. Dunleavy, P., Margetts, H., Bastow, S., & Tinkler, J. (2006). New public management is dead-long live digital-era governance. Journal of Public Administration Research and Theory, 16(3), 467-494.

22. Easton, D. (1965). A systems analysis of political life. New York: Wiley.

23. Eurocities. (n.d.). strategic framework. Retrieved. October 20, 2020, from https://eurocities.eu about-us/a-better-quality-of-life-for-all-eurocities-stra-tegic-framework/

24. Frederickson, H. G. (1990). Public administration and social equity. Public Administration Review, 50(2), 228-37.

25. Friedman, M. (1962). Capitalism and freedom. Chicago: University of Chicago Press.

26. George, B. (2020a). Behavioral public strategy. Behavioural Public Policy, Early View.

27. George, B. (2020b). Successful strategic plan implementation in public organizations: Connecting people, process, and plan (3Ps). Public Administration Review, Early View.

28. George, B., Desmidt, S., Cools, E., & Prinzie, A. (2018). Cognitive styles, user acceptance and commitment to strategic plans in public organizations: an empirical analysis. Public Management Review, 20(3), 340-359.

29. George, B., Desmidt, S., Nielsen, P. A., & Baekgaard, M. (2017). Rational planning and politicians’ preferences for spending and reform: Replication and extension of a survey experiment. Public Management Review, 19(9), 1251-1271.

30. George, B., Drumaux, A., Joyce, P., & Longo, F. (2020). Editorial. Public Money & Management, 40(4), 255-259.

31. George, B., Pandey, S. K., Steijn, B., Decramer, A., & Audenaert, M. (2021). Red rape, organizational performance and employee outcomes: meta-analysis, meta-regression and research agenda. Public Administration Review, Early View.

32. George, B., Walker, R. M., & Monster, J. (2019). Does strategic planning improve organizational performance? A meta-analysis. Public Administration Review, 79(6), 810-819.

33. Gerrish, E. (2016). The impact of performance management on performance in public organizations: A meta-analysis. Public Administration Review, 76(1), 48-66.

34. Gray, B., & Purdy, J. (2018). Collaborating for our future: Multistakeholder partnerships for solving complex problems. Oxford: Oxford University Press.

35. Grimmelikhuijsen, S., Jilke, S., Olsen, A. L., & Tummers, L. (2017). Behavioral public administration: Combining insights from public administration and psychology. Public Administration Review, 77(1), 45-56.

36. Hallsworth, M., List, J. A., Metcalfe, R. D., & Vlaev, I. (2017). The behavioralist as tax collector: Using natural field experiments to enhance tax compliance. Journal of Public Economics, 148, 14-31.

37. Hammerschmid, G., Van de Walle, S., Andrews, R., & Bezes, P. (Eds.). (2016). Public administration reforms in Europe: The view from the top. London: Edward Elgar Publishing.

38. Harari, M. B., Herst, D. E., Parola, H. R., & Carmona, B. P. (2017). Organizational correlates of public service motivation: A meta-analysis of two decades of empirical research. Journal of Public Administration Research and Theory, 27(1), 68-84.

39. Hartley, J., Alford, J., Hughes, O., & Yates, S. (2015). Public value and political astuteness in the work of public managers: The art of the possible. Public Administration, 93(1), 195-211.

40. Herd, P., & Moynihan, D. P. (2019). Administrative burden: Policymaking by other means. New York: Russell Sage Foundation.

41. Homberg, F., McCarthy, D., & Tabvuma, V. (2015). A meta-analysis of the relationship between public service motivation and job satisfaction. Public Administration Review, 75(5), 711-722.

42. Hood, C. (1991). A public management for all seasons? Public Administration, 69(1), 3-19.

43. Huijbregts, R., George, B., & Bekkers, V. (2021). Public values assessment as a practice: Integration of evidence and research agenda. Public Management Review, Early View.

44. Innes, J. E., & Booher, D. E. (2018). Planning with complexity: An introduction to collaborative rationality for public policy. New York: Routledge.

45. IRSPM. (n.d.). About. Retrieved June 2020, 13, from https://www.irspm. Net/about/about-irspm

46. James, O., Olsen, A. L., Moynihan, D., & Van Ryzin, G. G. (2020). Behavioral Public Performance: How People Make Sense of Government Metrics. Cambridge: Cambridge University Press.

47. Jung, C. S. (2011). Organizational goal ambiguity and performance: Conceptualization, measurement, and relationships. International Public Management Journal, 14(2), 193-217.

48. Kahneman, D. (2011). Thinking, fast and slow. New York: Farrar, Straus and Giroux.

49. Klijn, E. H., & Koppenjan, J. F. (2000). Public management and poli-cy networks: Foundations of a network approach to governance. Public Management Review, 2(2), 135-158.

50. Klijn, E. H., Steijn, B., & Edelenbos, J. (2010). The impact of network management on outcomes in governance nerworks. Public Administration, 88(4), 1063-1082.

51. Klijn, E. H., Ysa, T., Sierra, V., Berman, E., Edelenbos, J., & Chen, D. Y. (2015). The influence of network management and complexity on network performance in Taiwan, Spain and the Netherlands. Public Management Review, 17(5), 736-764.

52. Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. New York: Russell Sage Foundation.

53. Maine State Library. (n.d.). public value narratives. Retrieved October 20, 2020, from https://www.maine.gov/msl/libs/data/public-value/narratives-public-libraries/public-value-narratives-examples/#dog

54. Marx, K. (1988). Economic and philosophic manuscripts of 1844 (M. Milligan, Trans.). Amherst: Prometheus Books.

55. Meier, K. J., & O’Toole Jr, L. J. (2013). I think (I am doing well), therefore I am: Assessing the validity of administrators’ self-assessments of performance. International Public Management Journal, 16(1), 1-27.

56. Ministry of Personnel Management. (n.d.). performance management. Retrieved October 20, 2020, from www.mpm.go.kr/english/system/performance/

57. Moore, M. H. (1997). Creating public value: Strategic management in government. Boston: Harvard University Press.

58. Moore, M. H. (2013). Recognizing public value. Boston: Harvard University Press.

59. Moore, M. H. (2014). Public value accounting: Establishing the philosophical basis. Public Administration Review, 74(4), 465-477.

60. Moynihan, D. P., & Pandey, S. K. (2010). The big question for performance management: Why do managers use performance information? Journal of Public Administration Research and Theory, 20(4), 849-866.

61. Nabatchi, T. (2012). Putting the ‘public’ back in public values research: Designing participation to identify and respond to values. Public Administration Review, 72(5), 699-708.

62. NATO. (n.d.). Welcome. Retrieved June 9, 2020, from https://www.nato. Int/nato-welcome/index.html

63. Nielsen, P. A., & Baekgaard, M. (2015). Performance information, blame avoidance, and politicians’ attitudes to spending and reform: Evidence from an experiment. Journal of Public Administration Research and Theory, 25(2), 545-569.

64. Nisar, M. A. (2018). Children of a lesser god: Administrative burden and social equity in citizen-state interactions. Journal of Public Administration Research and Theory, 28(1), 104-119.

65. Noordegraaf, M. (2015). Public management: Performance, professionalism and politics. New York: Macmillan International Higher Education.

66. O’Toole Jr, L. J., & Meier, K. J. (1999). Modelling the impact of public management: Implications of structural context. Journal of Public Administration Research and Theory, 9(4), 505-526.

67. OECD. (2019). PISA 2018. Retrieved October 24, 2020, from https://www.oecd.org/pisa/PISA%202018%20Insights%20and%20Interpretations%20FINAL%20PDF.pdf

68. Olsen, A. L. (2015). Citizen (dis)satisfaction: An experimental equivalence framing study. Public Administration Review, 75(3), 469-478.

69. Osborne, S. P. (2006). The New Public Governance? Public Management Review, 8(3), 377-387.

70. Osborne, S. P. (2020). Public Service Logic: Creating value for public service users, citizens, and society through public service delivery. New York: Routledge.

71. Osborne, S. P., Radnor, Z., & Nasi, G. (2013). A new theory for public service management? Toward a (public) service-dominant approach. The American Review of Public Administration, 43(2), 135-158.

72. Perry, J. L. (1996). Measuring public service motivation: An assessment of construct reliability and validity. Journal of Public Administration Research and Theory, 6(1), 5-22.

73. PMRA. (n.d.). Retrieved June 13, 2020, from http://pmranet.org/

74. Poister, T. H., Pitts, D. W., & Hamilton Edwards, L. (2010). Strategic management research in the public sector: A review, synthesis, and future directions. The American Review of Public Administration, 40(5), 522-545.

75. Poister, T. H., & Streib, G. (2005). Elements of strategic planning and management in municipal government: Status after two decades. Public Administration Review, 65(1), 45-56.

76. Porter, M. E. (1980). Competitive strategy. New York: Free Press.

77. Provan, K. G., & Kenis, P. (2008). Modes of network governance: Structure, management, and effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18(2), 229-252.

78. Quinn, J. B. (1980). Strategies for change: Logical incrementalism Homewood: Irwin.

79. Radin, B. A. (2006). Challenging the performance movement Accountability, complexity, and democratic values. Washington DC Georgetown University Press.

80. Radnor, Z. (2008). Hitting the target and missing the point? Developing an understanding of organizational gaming. In Performance Information in the Public Sector (pp. 94-105). London: Palgrave Macmillan.

81. Riccucci, N. M., & Van Ryzin, G. G. (2017). Representative bureaucracy: A lever to enhance social equity, coproduction, and democracy. Public Administration Review, 77(1), 21-30.

82. Roberts, A. (2020). Who should we count as citizens? Categorizing people in public administration research. Public Administration Review, Early View.

83. Simon, H. A. (1997). Administrative behavior, fourth edition. New York: The Free Press.

84. Sørensen, R. J., & Hagen, T. P. (1995). Do local politicians respond to citizens’ demands? A microanalysis of Norwegian local government. Scandinavian Political Studies, 18(1), 53-71.

85. Svara, J. H. (2001). The myth of the dichotomy: Complementarity of politics and administration in the past and future of public administration. Public Administration Review, 61(2), 176-183.

86. Telesur. (2017, 8 24). Teachers, Workers, Students Strike Across South America. Retrieved October 20, 2020, from www.telesu-renglish.net/news/Teachers-Workers-Students-Strike-Across-South-America-20170824-0006.html

87. Thaler, R. H., & Sunstein, C. (2008). Nudge: improving decisions about health, wealth, and happiness. New Haven: Yale University Press.

88. Tummers, L. (2012). Policy alienation of public professionals: The con-struct and its measurement. Public Administration Review, 72(4), 516-525.

89. Tummers, L. (2013). Policy alienation and the power of professionals: Confronting new policies. New York: Edward Elgar Publishing.

90. Usman, M., Ali, M., Mughal, F., & Agyemang-Mintah, P. (2020). Policy alienation and street-level bureaucrats’ psychological wellbeing: The mediating role of alienative commitment. Journal of Public Administration Research and Theory, Early View.

91. Van Meerkerk, 1., & Edelenbos, J. (2018). Facilitating conditions for boundary-spanning behaviour in governance networks. Public Management Review, 20(4), 503-524.

92. Van Meerkerk I., & Edelenbos, J. (2019). Becoming a competent boundary spanning public servant. In: Sullivan H., Dickinson H., Henderson H. (eds) The Palgrave handbook of the public servant. London: Palgrave Macmillan.

93. Verschuere, B., Brandsen, T., & Pestoff, V. (2012). Co-production: The state of the art in research and the future agenda. VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Non-profit Organizations, 23(4), 1083-1101.

94. Voorberg, W. H., Bekkers, V. J., & Tummers, L. G. (2015). A systematic review of co-creation and co-production: Embarking on the social innovation journey. Public Management Review, 17(9), 1333-1357.

95. Walker, R. M. (2013). Strategic management and performance in public organizations: findings from the Miles and Snow framework. Public Administration Review, 73(5), 675-685.

96. Walker, R. M., & Andrews, R. (2015). Local government management and performance: A review of evidence. Journal of Public Administration Research and Theory, 25(1), 101-133.

97. Walker, R. M., Boyne, G. A., & Brewer, G. A. (Eds.). (2010). Public management and performance: Research directions. Cambridge: Cambridge University Press.

98. Wang, X., & Wang, Z. (2020). Beyond efficiency or justice: The structure and measurement of public servants’ public values preferences. Administration & Society, 52(4), 499-527.

99. Weber, M. (1921). Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen: J. C. B. Mohr (Paul Siebeck).

100.                     Western Cape Government. (n.d.). Red Tape Reduction. Retrieved October 20, 2020, from https://www.westerncape.gov.za/red-tape-reduction/about-us

101.                     World Bank. (2014, December 30). Public Sector Performance. Retrieved October 24, 2020, from https://www.worldbank.org/en/topic/governance/brief/public-sector-performance

102.                     World Values Survey. (n.d.). Retrieved October 24, 2020, from WVS: http://www.worldvaluessurvey.org/WVSContents.jsp

Back cover

Public organizations matter, now more than ever. Be it hospitals providing us healthcare, schools offering us education, police officers keeping our streets safe. Museums safeguarding our cultural heritage, one can provide multiple examples of how public organizations impact our daily lives. But running public organizations is complex and expectations towards these organizations have never been greater - they need to be efficient and effective, provide high-quality and equitable services, and be responsive towards the citizens they serve.

Making Public Organizations Work provides a research-based overview of public management activities that help public managers, or people aspiring to become one, reflect on and enhance their performance. It is the go-to book for anyone interested in the practice of running public organizations and centers on managing reforms, performance and values, managing public organizations and networks; and managing street-level bureaucrats, politicians and citizens. Theoretical insights are made concrete through real-life cases from public organizations around the world.

ABOUT THE AUTHOR

Bert George is Professor of Public Management at Ghent University (Belgium). He holds a PhD in Applied Economics and teaches public management to practitioners and students across the globe. He consults for various national governments and international organizations including the OECD, UNICEF and the EU on issues of public management and governance.